农村居民点整理的途径

　　

　　农村居民点土地整理主要是运用工程技术及土地产权调整，通过村庄改造、归并和再利用，使农村建设逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，改善农民生产、生活条件和农村生态环境，是农村社会经济发展到一定阶段，对土地利用由粗放型向集约型转变的客观要求，也是实现农村城镇化、发展农村经济和现代乡村社区的必然选择。

　　1 农村居民点用地存在的主要问题

　　1.1 农村居民点占地规模大，空置、闲置多。武义县农村居民点面积按户籍计算人均用地面积达116.63平方米，按从事职业计算人均用地面积达155.6平方米，集约利用程度不高大大地超过了的农村宅基地建设用地标准：自然村、中心村、集镇人均建设用地指标应分别控制在60、80、90平方米以内。居民点内部土地浪费、闲置及其严重。

　　1.2 农村居民点建设缺少科学的规划，“空心村”现象普遍。农村建房没有统一的规划、统一的设计、统一的标准，坐落东、南、西、北都有，占据地盘为己有，任意扩大房前屋后圈围墙,用地见缝插针，既影响交通和群众生活，又不利于集约用地。使得“新房年年有，村容旧貌不曾变”的现象得不到根本性的改变。与此同时，乱搭乱建引起的宅基地纠纷在农村也十分常见，造成邻里不和，直接影响了村庄和社会的安定。现阶段土地利用总体规划或城镇规划通常只考虑城镇建成区范围内的用地，而对村镇规划很少提及甚至不提，即使已经编制了村镇规划的村庄，其落实规划的措施力度也不够，致使村庄、民房选址随意性大，且大都在村外沿道路而建。村中旧宅基地用来储存杂物或饲养家禽或闲置不用，农村居民点这种外延式扩展，忽视了对原有居民点内部用地潜力的挖潜，导致“空心村”现象较为普遍。

　　1.3 农村居民点利用效率低，基础设施不完善。武义县农村居民住宅绝大多数以低层建筑为主，尤其以独居小院为主，占地面积大，建筑容积率低，农村住宅仍然沿袭着“有天有地，单门独户”的模式，村内基础设施用地比例少，服务功能低。大多数村庄没有像样的街道，道路等级低，路况差，土地利用率低，布局散乱。村内水、电、气、通讯等基础设施建设滞后，文化、教育、医疗、卫生等设施不完善，建筑物单体面积差异大，使用功能混杂，不仅导致村庄的居住环境质量差，而且给农村居民生产生活带来极大不便，严重影响了农村现代化进程。

　　1.4 农村居民点缺乏有效管理。在实际生活中，由于历史原因，建新不拆旧，私自买卖宅基地等，一户多宅问题始终没有得到很好解决，农民对农村宅基地所有权和使用权普遍存在一种观念上的偏差，认为宅基地可以祖祖辈辈继承下来，是一种私有财产，自己不使用，也不准别人使用，即使闲置、抛荒，别人也无权过问，宅基地主人拥有使用的权利，却没有合理利用的义务，同时对于农村宅基地的合理流转，又缺乏制度规定和政策指导，也没有相关法律条文来限制农村宅基地的闲置、抛荒。因此，农村宅基地使用制度不健全，不仅导致大量旧宅基地的闲置、抛荒，同时为农村宅基地流转、城乡土地置换增加了难度。

　　2 农村居民点土地整理的必要性

　　2.1 农村居民点整理有助于增加耕地，实现耕地总量动态平衡。随着经济的发展，城镇化、工业化进程日益加快，城市发展占用大量的土地资源，导致耕地资源日益减少。同时，由于城镇化的结果，大量的农业人口由农村向城市转移，造成大批农村居民点用地空闲，加之目前农村居民点存在的其他问题，必须加快农村居民点整理的步伐，通过对农村居民点旧宅基地复垦来补充耕地，实现耕地总量动态平衡。

　　2.2 居民点整理有助于实现农村土地的集约利用。开展农村居民点整理，加强农村居民点的用地集中，复垦整理后的宅基地，可以实现农村土地的集约经营。摸索出一条农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩的路子，既符合社会主义新农村建设要求，又达到节约集约用地的目的。

　　2.3 农村居民点整理有助于改善农村生产、生活和环境条件。通过农村居民点土地整理不仅可以有效增加耕地面积、集约经营、发展农村经济，可以盘活土地资产、壮大村级集体经济；结合科学合理的村镇规划，转移农村剩余劳动力，农村人口适当集中，加强基础设施建设，推进农村城镇化，有利于改变农村村容村貌脏、乱、差的现象，提高农民居住水平和生活质量；同时又能改善农村生态环境。

　　3 农村居民点土地整理模式

　　农村居民点土地整理总体思路是“撤并自然村、整治空壳村、建设中心村”。通过农村居民点土地整理，强化农村基础设施建设，开展农村环境综合整治，提高村镇建设总体水平，努力推进现代化新农村建设。农村居民点土地整理主要有4种模式。

　　3.1 山脱贫型土地整理模式。武义县为解决高深山农民出门行路难、儿童上学难、青年娶妻难、有病求医难、邮电通讯难、用水用电难、发展经济难，这“七大难”问题，经过调查研究，提出了“搬迁下山、异地脱贫”的新思路，从1994年到2007年，全县已有353个自然村、51个行政村、15355户、46857人实现了下山脱贫。从2002年到2007年对下山脱贫原村址进行整理复垦，共新增耕地2482.3亩,其中水田2017.3亩，旱地465亩。这种整理模式的主要特点：一是腾空节约土地的面积比例较大；二是农民的生活质量、居住条件提高较大；三是旧村复垦周期较长，需要资金较多。

　　3.2 “城中村”改造整理模式。该模式主要集中在城市规划区内，所涉及的村庄大多处在城乡结合部。城郊结合部是城镇向农村过渡的区域，有较强的农村城镇化趋势。所以，城郊结合部的居民点用地整理应吸取城镇集中建设的经验，将农村居民点整理规划纳入城镇规划，一般要求农户统建联建，降低人均用地面积，逐步接近城镇人均用地的标准，提高居民点存量土地利用率。

　　3.3 归村并点整理模式。该模式主要适用于自然村比较多、居住分散的大行政村，按照规划将几个自然村归并到一起集中建设中心村。自然村大多是农民为方便农业生产而散居后自然形成的。一般规模较小，这些自然村往往离行政村较远，难以管理。对于这样的小村庄，应根据经济发展状况，将零散的自然村落迁向最近的行政村或自然村。

　　3.4 拆旧建新整理模式。这种模式主要适用于村内空闲地较多的空心村，通过对旧村进行改造，最大限度地减少闲置土地，整个村庄改造完成后，可腾出土地，新增耕地质量较好。这种整理模式，根据具体整理情况，又分为两种形式。一是整体拆旧建新。该模式主要是在原村址外就近规划建设新村。这类村集体经济比较雄厚,能拿出一定的资金用于启动基础设施建设。二是滚动发展拆旧建新。

　　4 农村居民点土地整理对策

　　4.1 明晰产权，加强管理。在现实生活中，农民往往对农村宅基地所有权存在观念上的偏差，认为宅基地可以继承，是一种私有财产别人不得使用，即使闲置、抛荒，别人也无权过问，我国也没有相关法律条文来限制这种行为。这样就造成了大量旧宅基地闲置、抛荒难以得到控制。因此，必须明晰农村居民点土地产权，加强产权管理。

　　4.2 科学规划,合理用地。要在科学分析的基础上编制整理规划，做到优化布局，有序开展。农村居民点整理规划要以土地利用总体规划和城镇规划为指导，并与其他有关规划衔接，符合适度超前、因地制宜、各具特色的要求，并严格按照新农村建设目标要求组织实施。

　　4.3 完善措施,保障资金。开展农村居民点土地整理，推动新农村建设,要有完善的政策措施保障。要在国家和省相关政策的指导下，制定符合本地情况的政策措施，保障农村居民点整理的实施。一是建立农村超占宅基地有偿使用制度，清理多占宅基地，做好新旧宅基权属注销替换登记。二是探索建立农村宅基地退出机制，控制农村超用地标准建房，逐步清理历史遗留一户多宅问题。三是建立农村居民点整理资金保障体系。

　　4.4 政策引导,重点扶持。一是对旧村改造中腾出的空宅地，经国土部门立项批准并验收合格的项目按复垦面积1:1置换建设用地指标。该项指标优先用于原村的基础设施、公益事业及群众安置，其他节余部分，实行有偿使用。对项目建设单位使用复垦指标的，向用地单位收取一定的复垦指标款，专项用于群众搬迁和土地复垦整理。二是鼓励零星村庄农户按规划就近迁入本乡镇试点中心村建房落户，跨村建房的农户在原户口村无住宅或拆除原住宅并由村集体经济组织无偿收回宅基地的，新建住宅用地可享受本村村民同样的政策。三是在新农村建设过程中，对于节余的用地，按照一定的标准补贴给村集体，用于新村基础设施配套。四是开发改造的城中村集体土地转为国有后，招拍挂土地收益扣除规定成本后的净收益全额返还村里，专项用于旧村开发改造的基础设施建设和村民的生产生活保障。

　　4.5 加强宣传，强化指导。应根据各地实际情况，采取不同的整理模式，并加强指导，形成上下配套联动、共同参与农村居民点整理的局面。今后应加大宣传工作力度，让乡镇、村领导，特别是老百姓进一步了解这项工作，关心、支持这项工作。

　　4.6 因地制宜，以点带面。要按照“先行试点，逐步推开”的要求，因势利导地搞好居民点整理和新农村建设。可先行确定有条件有代表性的村开展试点，探索经验，逐步推开，不能操之过急，不顾条件，一哄而上。

　　农村宅基地土地整理是一项关系用地结构调整、关系农业农村现代化建设的重要工作，影响着我国土地资源的可持续利用模式，乃至经济社会的持续发展。尽管目前遇到的矛盾、困难很多，只要各级勤于探索，不断创新，注意在实践中，完善法规、政策和做法，及时总结推广经验，我们一定能够攻克农村宅基地土地整理的难点，把这一件造福子孙后代大事办好。

　　致谢：

　　本论文是在我的指导老师陈务魁老师的亲切关怀和悉心指导下完成的。他严肃的科学态度，严谨的治学精神，精益求精的工作作风，深深地感染和激励着我。在此谨向陈老师致以诚挚的谢意和崇高的敬意。正是由于你的帮助和支持，我才能克服一个一个的困难和疑惑，直至本文的顺利完成。

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