石家庄农村互助幸福院发展长效机制研究

　　随着工业化、城镇化和农业现代化的快速推进，农民生产生活方式发生了变化，农村留守老人和空巢老人增多， 农村地区“未富先老’、“未备先老”的矛盾日益突出， 特别是农村空巢老人、留守老人的养老问题，己经成为关系到社会稳定的一个重大的课题。课题组在对肥乡和石家庄周边农村进行实地走访和调研后，结合肥乡幸福院的发展模式以及石家庄周边农村养老的实际问题，就石家庄的“农村互助幸福院”这一模式在具体运行中存在问题进行分析，旨在建立一种完整的、可持续发展的农村养老新思路，从而为这种新型农村养老模式在石家庄农村更好的发挥其作用提出建设性的意见。

　　1 河北省肥乡县农村互助养老模式的发展

　　一个老人连着一个家庭、甚至一个家族，如果不能很好地解决农村养老问题，将会带来一系列的社会矛盾，影响农村的和谐稳定。 正是在这种背景下，河北省邯郸市肥乡县以“集体建院、集中居住、自我保障、互助服务”的形式创立了全国第一个“农村互助幸福院”。建院原则是按照“村级主办、互助服务、群众参与、政府支持”，明确提出互助幸福院是为本村老年人提供服务，属于村民自治组织。幸福院的建设者、组织者是村集体，由村集体提供场地，并承担水、电、暖等日常开支，县财政在建院、设施配备、运行管理等方面给予补贴。按照子女申请、老人自愿的原则，村里凡年满60周岁的独居老人、生活能够自理，都可以由子女向村委会提出申请，签订免费入住协议，老人生活和医疗费用仍由子女承担，互助幸福院没有专职的服务人员，老人们都是通过互助的形式自我管理、自我服务。民政部部长李立国2011年2月15日到肥乡进行调研，称赞这一做法是：“集体办的起、老人住得起、政府支持的起的农家门口的幸福院，符合群众的需求，符合农村发展的实际。” 肥乡如今已实现全县265个村全覆盖，受益老人达5000多人。经过8年的发展和改进，肥乡的互助幸福院经过改造升级，把村卫生室“请进”村里老人互助养老的幸福院，以“互助服务+医养结合”的形式让互助院的老人们幸福更多了一点。

　　肥乡推行的农村互助养老，最大限度的减轻了群众的负担、降低了养老成本、减少了社会风险，有效破解了农村“养老难”的问题，实现了养老社会化与成本集约化的最佳结合，对于解决农村“未富先老”问题有着重要的现实意义。除此之外，从更深层次上来看，这种养老模式的发展不仅让农村独居老人能够颐养天年，而且促进了家庭和谐、社会和谐，对于我国现阶段建设社会主义新农村、填补农村养老体系建设的空白以及促进农村的社会管理创新有着积极的意义。

　　2 石家庄周边农村互助养老模式发展的困境

　　石家庄是一个老龄化非常严重的城市，截止2015年底，我市60周岁以上老人166.5万人，占全市总人口的17.25%。其中农村老年人约120万，占老年人口75.9%；农村养老问题更不容小觑。市委市政府为解决农村养老做了很多努力：“十二五期间共建成农村互助幸福院3800多个。”按照每个幸福院配备2000元的配套设备算石家庄至少投入了779万用于互助院的启动，但是课题组在对石家庄周边县进行抽样调研后发现，已建成的互助幸福院的?行情况并不太理想，农村养老“肥乡模式”似乎在石家庄遭遇了“水土不服”。

　　2.1 幸福院的发展缺少政策规范和扶持

　　互助养老是村民自治的一项内容，农村社区的一项服务，是从基层逐步探索而创建的养老形式，国家层面还没有将互助养老纳入到正规养老制度的序列，互助养老既有机构养老的特点又符合家庭养老的习俗，但是其既不属于机构养老，也不同于家庭养老。也没有相关的政策加以规范和扶持，处于法律和政策的盲区，不利于这一农村养老模式的建设和长远发展。

　　2.2 人们受传统观念的影响对互助养老不认同

　　中国固有的德孝文化是农村家庭养老的内在动力，在某种程度上传统的养老意识阻碍着人们对于互助养老的认同。在课题组进行实地抽样调研时发现很多人的观点是： 老人一旦住进互助幸福院，就等于告诉全村人“子女不赡养老人了”。这样会被全村人嘲笑“子女不孝”，老人也会觉得没脸见人。这种传统观念在某种程度上阻碍了互助幸福院的发展。

　　2.3 幸福院在运行工程中资金保障不足

　　互助幸福院日常运行最大的困境就是资金链，入院老人们的水、电、暖等费用是由幸福院承担，因此幸福院的日常运行需要持续的资金支持。以目前幸福院资金的筹集方式，建设与维持运行的资金主要来自于村集体，社会力量关注度较低，对于一些无经济来源的村集体来说，筹措启动资金都困难，何况还要维持长期运转？在对石家庄周边县市进行抽样调研后课题组发现，大多数幸福院管理者认为：今后幸福院发展的最主要困难是“缺少运行资金”。幸福院属于村民自治组织，国家还没有把其作为专项扶持工作，更没有专项资金投入；省、市、县政府的财政支持有限，注资主体缺失，没有稳定的资金链支持，互助养老模式路难持续。

　　2.4 互助养老在运行管理过程中意外责任划分不明确

　　农村互助养老模式相关法律尚未出台。互助幸福院的老人们通过互助实现自我服务，院内没有专职护理人员，老人们并没有多少护理常识，几乎没有任何关于养老服务的技术、技巧和方法，同时绝大多数老人又不同程度得患有各种慢性病。如果在互助过程中中发生意外，责任如何划分，后果由谁承担？另外入住互助幸福院的老人，在日常生活中难免会发生各种意外，该如何认定发生意外带来的伤害？责任如何划分？现在没有明确规定。

　　3 建立农村互助养老模式发展的长效机制 　　农村互助幸福院作为符合当前农村养老现状的一种新模式，它具有成本低、社会效益好、操作性强的特点的。但是，作为一个新型养老模式，它的长效发展还需要进一步的规范和完善。

　　3.1 建立常态化的督导考评机制

　　效仿肥乡经验：市、县、乡镇相关部门要签订责任状，由县民政局、县财政局等部门联合组建指挥中心，负责对县、乡镇建立常态化的考核机制，按月进行考核；并实时进行情况通报。把考核成绩纳入年度考核目标，与考评、资金补助及干部绩效工资挂钩。树立正面典型全县通报表扬；对于重视不够，进展缓慢的，实行“一票否决”，并严格追究相关人员的责任。

　　3.2 加强宣传示范提高互助养老认同度

　　首先改变传统养老观念和面子文化，可通过借助各种新闻媒介做好“互助养老”理念、形式和保障的宣传，引导和带动广大群众特别是年轻人转变养老观念增强对互助养老的支持和认可。其次肥乡第一个互助幸福院，最初住进的6位老人是村支书动员的干部家属。到如今想进来，床位不够需排队。所以有些老人不入住是因为不了解，老人入住后亲身感受到互助养老的好处，自然会带动更多的老人。另外，可灵活利用各种奖励政策，吸引老人入住。例如：对在规定的期限内入住的老人可享受现金或物质奖励等。

　　3.3 需要政府经费扶持解决资金难题

　　在肥乡模式中，在部门帮扶、社会捐赠没有形成稳定投入的时候，财政预算是为幸福院解决资金难题的关键。要实现农村互助养老的均衡发展，政府可适当通过财政预算的形式进行分类补贴；对于入住幸福院的老人，每年按一定标准进行财政补贴，用于幸福院设施的更新维护和管理运行；同时可以通过税收等优惠政策，鼓励和吸引更多民间资本进入养老领域，拓展多元化的资金来源渠道。

　　3.4 完善管理制度规范合同条款保障老人权益

　　要制定互助养老的日常活动管理制度以及财务制度，规范合同条款，丰富合同纠纷的解决方式，保障老年人养老的基本权益。《农村互助幸福院入住协议》和申请书上要把入住方和管理方的责任和义务分列清楚，可以最大程度的避免产生纠纷。另外为保障老人的权益，在合同里应适当加入针对对子女定期看望老人有所规定，以保证老人能定期见到子女。

　　3.5 医养结合让互助养老幸福再多一点

　　农村互助幸福院虽然是强调的是“自我保障、互助服务”但是老年人大多患有各种疾病，需要长期吃药打针，这就需要把村卫生室充分利用起来，为老老人建立健康档案和综合服务台账。同时提倡县级医疗机构对农村互助幸福院进行分片包乡定期巡诊。为互助老人提供方便，让互助养老幸福再多一点。

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