新时期我国农村土地承包经营权流转制度改革

　　

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度的前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”。加强农村土地流转制度创新安排，发展多种形式的规模化、集约化经营，对巩固农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，保障国家粮食安全具有十分重要的意义。

　　一、土地流转制度改革的理论依据

　　（一）土地产权理论

　　产权经济学派将产权视为一个社会所强制实施的对一种经济物品如何使用的权利，它是附着在一种资产或物品实体中的一组权利，这种权利是由社会设定的，它决定着由谁享受支配和运用这种资产或物品的收益［1］。现代土地产权理论认为：土地产权是存在于土地资源中的一切权利的综合，主要包括：土地的所有权、使用权、受益权、处分权。土地所有权是土地产权中的核心，同时，它是一种完全的排他性权利，土地资源作为一种稀缺资源，在市场经济条件下，土地产权是由法律加以确定、保护，一旦产权获得确定、保护，其他任何人都不能加以利用。只有明晰产权，才能保障经济的高速运行，减少监督和交易成本，提高资源配置效率，实现“帕累托最优”。

　　（二）制度变迁理论

　　制度变迁，是指制度创立、变更及随时间变化而被打破的方式［2］。制度变迁理论是关于一种效益、效率更高的制度产生、改变、替代原有制度的动态过程的理论。马克思主义经济学认为：生产力决定生产关系，生产力的发展变化是制度变迁的根本动力，有什么样的生产力，就有什么样的生产关系与之相对应。斯诺认为西方经济的增长主要原因是制度的变迁，即高效的经济制度的出现，并非人们通常认为的技术创新、资本积累所推动。他认为制度与普通商品几乎一样，也存在着供给与需求。当一种制度的供给与需求处于平衡状态的时候，不会发生制度的变迁，当对一种新制度有强烈需求时，这种平衡状态就会被打破，就会发生制度变迁。

　　 (三)二元经济结构理论

　　二元经济结构理论是英国经济学家刘易斯首先提出的，也称刘易斯模型。他把城市的现代生产系统与农村的自给自足的经济体系称为“二元经济结构”，农村耕地数量有限，农作物的产量在自给自足的碎片化生产方式的条件下达到一定产量后就不再增加，在此情况下，若增加劳动力，这部分劳动力就是“零值劳动人口”。正因为如此，城乡差距长期存在并有拉大趋势。城市生产效率提高的速度远远超过人口增长速度，城市的工资远远高于农村的工资水平，因此城市工业部门可以吸收农村的剩余劳动力，而农村的剩余劳动力要求待遇不高，这样可以把节省下来的工资差额进行扩大再生产，吸收更多的农村剩余劳动力，形成一个良性的循环过程，不断减少农村的剩余劳动力，缩小二元经济结构的差距，直至完全消除。

　　二、农村土地承包经营权流转面临的主要困境

　　 (一)相关法律法规及制度不完善，流转监督机制缺乏

　　1、土地权属关系模糊，法律界定不明

　　我国《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地除法律规定属于国家的以外，属于集体所有。《民法通则》、《农村土地承包法》也对农村土地所有权主体作出规定。法律规定我国农村土地属于集体，但对“集体”的界定模糊，阻碍了土地流转的步伐，同时，在土地流转过程中缺乏明确清晰的产权关系，农民的个人利益可能受到“集体”名义的主体的侵害。

　　2、土地流转形式、期限缺乏规范，影响流转秩序

　　首先，当前农村土地流转一般在农村经济组织内部或者亲戚、朋友等熟人之间进行，所签订的土地流转合同对双方的权利义务关系规定不明确，在流转形式方面缺少法律方面的限定，一旦发生纠纷，缺少法律救济的依据。其次，根据《物权法》第126条的规定，土地承包经营权是有期限的。对于土地承包经营权流转合同中约定的期限超过了原承包经营权合同剩余期限的情况下，合同的法律效力怎样？是全部无效，还是超过剩余期限的那部分无效，《物权法》对此没有明确的规定［3］。

　　3、土地流转监督机制缺乏，违法流转现象多发

　　当前只重视流转时的相关事宜，忽视流转后的监督，一些土地流入者为了获得更大的收益，打着兴建配套设施的幌子，擅自改变土地用途，进行“非农化”经营。同时还存在严重市场化倾向，在流转的土地上发展循环周期短、即时效益高的行业，比如：种植经济作物、反季节蔬菜，农家乐观光旅游等，从长远来看，势必影响国家的粮食安全。

　　（二）土地流转中介组织建设滞后，运转的规范化程度不高

　　当前土地流转中介组织，没有形成一个完整的土地信息收集系统，在浙江、江苏、吉林等土地流转开始较早的地方已不能满足当地的需要，在中西部土地流转大都是流入者――流出者直接进行。在不经中介组织的流转形式中，双方彼此熟悉，所达成的土地流转租金及违约金比较低，转出者的预期收入也不会太高。由于违约惩罚不大，容易发生违约情况。同时，我国目前土地流转中介服务体系发展缓慢，资产评估、委托代理、法律咨询、土地保险等各类中介服务组织匮乏，使得土地供求双方的信息流动受阻，信息辐射面积狭小，制约了农村土地流转市场的发育［4］。此外，一些土地流中介组织运作受行政因素影响，缺乏独立性，使其作用受到质疑。

　　（三）农村劳动力转移受限，转移组织化程度不高

　　城乡二元户籍制度阻碍了农村劳动力转移的速度，一方面，城市升学大都采取就近入学的原则，从农村转移到城市里的务工人员子女的上学问题受到现有户籍制度的影响。另一方面，农村劳动力的文化素质不是很高，收入比较低，在城市没有户籍，不能享受到城市的相关社会保障，因此，他们不愿意放弃土地经营权。有关调查数据表明，农村劳动力在转移过程中返回的比重逐年降低，大部分新生代农民工表示没有回农村的倾向（如表1）。农村劳动力转移，其目的是为了增加收入，在转移原因的调查中96%的人认为种地收入低，35%的人认为是土地流转，27%的人缘于土地征用。劳动力转移后，有64%的人签有劳动合同。可见，现在的劳动力转移有很强的目的性［5］。但是，土地流转后，劳动力的可持续发展问题重视不够，转移的组织化程度不高，一些劳动力由于不能适应城市的生产、生活，被迫重回农村，带来了一系列的社会问题。

　　（四）农村社会保障体系不健全，农民对土地依赖性大

　　我国农村现阶段土地在生活保障方面发挥着不可替代的作用，土地流转所带来的收益和市场化风险不成比例，流转后生存风险系数加大，在农村医疗保险制度、养老保险制度、最低生活保障制度尚未完善时，流转后的收入水平和必须面对的各种风险都是农户需要考虑的问题。即使农民有其他就业门路，也不愿意把土地长期流转，而是短期的把土地转包给熟人来经营，以便随时收回经营权，甚至撂荒。一些农民进入城市务工，城乡社会保障体制的差异，加上农民工参与社会保障意识淡薄，参与的积极性和比例不高（如图1），在一定程度上加大了农民对土地的依赖度，阻碍了土地流转的速度和规模。

　　表1新生代农民工未来的打算（%）

　　未来的打算合计未婚已婚男性女性男性女性不好说21.521.024.520.119.1一定会回农村11.211.37.115.113.7挣够钱回农村22.221.315.627.929.4尽量留城市，

　　不行再回农村37.038.840.431.732.2坚决不回农村8.17.612.55.35.6注：国家统计局住户调查办公室2011年3月数据

　　注：国家统计局住户调查办公室2011年3月数据

　　三、农村土地承包经营权流转制度创新安排

　　（一）制定土地流转的专项法律，完善土地流转监督机制

　　1、加快相关法律的完善与协调

　　根据制度变迁理论，在现实的生产力条件下，要坚持统分结合的家庭联产承包责任制，适时完善《农村土地流转法》、《民法通则》、《农村土地承包法》等法律中农村土地流转的条款，加强法律条文之间的协调，明晰产权关系，坚决杜绝以“集体”名义违背农民意愿，变相强制流转。同时，鼓励和保护农民自愿转让土地承包经营权，使农民的个人承包经营权的流转有法可依。

　　2、完善土地流转监督机制，规范土地流转形式、期限

　　首先，加强土地流转过程中特别是土地流转后的监督管理，对超出土地开发范畴的配套设施建设，改变土地用途等非农化土地经营进行限期整改，并进行跟踪监控，守住中央确定的18亿亩耕地这条红线。其次，为促进土地的规范、有序流转，各地可根据本地区的经济基础，形成多样化的土地流转形式，原则上，目前国际上通用的一些做法，如买卖、租赁、招标、委托经营、入股、抵押等，都可以采用［6］。再次，应继续落实“承包期再延长30 年不变，30 年之后更没有必要变”的政策要求，减少土地承包期限不确定给承包户经营带来的机会成本。

　　 （二）建立健全土地流转中介组织，优化土地流转市场环境

　　1、依法设立土地流转中介组织，维护土地流转秩序

　　根据土地流转需求，不断完善中介组织设立的法律制度，依法培育专门的土地流转中介组织，提高中介组织的设立门槛，做好相应的备案登记，由该组织负责土地流转的信息收集、分析、整合，在土地转出者、转入者之间起到桥梁中介作用（如图2），减少土地的自发无序流转。在此过程中充分发挥市场的决定性作用，最大限度的减少行政干预，维护土地流转市场的正常秩序。

　　2、完善土地流转中介组织职能体系

　　图2：土地流转中介组织运作示意图

　　土地流转中介组织应在土地流转的合同履行、合同中出现的纠纷处理、土地资产价格评估、土地承包经营权变更登记等农民自身难以单独完成的专业性较强的领域提供更为便捷的服务，建立土地流转价格平台，减少土地转出者在流转中所付出的成本及转出后的顾虑，充分维护转出农民的合法权益，节约土地转入者寻找土地资源的成本。同时，土地流转中介组织应重视自身队伍建设，提高组织成员的专业化服务水平。

　　（三）加大农村劳动力转移力度，提高转移的组织化水平

　　1、改革城乡二元户籍制度，促使农村劳动力自由就业

　　农村土地承包经营权的流转需要更多的农民放弃土地，这种情况下，城市劳动力转移吸纳能力成为制约农村土地流转的一个重要因素。因此，必须加快改革城乡二元户籍制度，促使农村剩余劳动力自由就业，使农村剩余劳动力进入城市后能够顺利落户，解决好他们的住房、子女入学等问题，使其享有与城市化居民同等的权利。

　　2、加强农村剩余劳动力职业技能培训，提高其转岗转产就业能力

　　国家应加大对农村剩余劳动力职业技能培训的投入，通过开展多种形式的技能培训，提高农民的职业技能；建立农村剩余劳动力就业服务平台，为他们提供相应的岗位需求信息，做好相应的咨询服务和劳动纠纷解决工作，减少农村劳动力自发、盲目流动，提高转移的组织化水平。

　　3、延长农业生产链，大力发展乡镇企业及服务业

　　加快农业产业化经营，延长农业产业链，增加农产品附加值；大力发展乡镇企业，使农村剩余劳动力就近就业；大力发展服务业，增加适合农民工作的就业岗位。通过大力推进工业化、城镇化和农业产业化，为广大农村劳动力开拓新的就业渠道，增加更多的就业岗位，提高非农产业吸纳农村劳动力的能力［7］。

　　(四)建立新的农村社会保障体系，减少流转土地农民的后顾之忧

　　建立新的农村社会保障体系是加快农村土地流转的重要保障，要不断完善农村社会基本养老保险制度、医疗卫生制度、最低生活保障制度，不断加大中央对贫困地区的财政转移支付力度，建立最低生活保障标准；逐步探索宅基地换取城市住房、用土地流转换取社会保障、医疗保障等流转模式；做好土地流转政策宣传，让他们积极参加各项社会保障，降低对土地保障的依赖度，减少土地流转阻力。

　　四、结语

　　土地是农民生活的基本保障，土地流转制度改革是新时期经济体制改革的重要内容。当前土地流转中还存在诸多亟待解决的问题，这些问题严重阻碍了农业现代化、规模化、集约化经营。在社会主义初级阶段，生产力水平还不发达，要在坚持统分结合的家庭联产承包责任制的基础上，不断完善土地流转相关法律，建立健全的社会保障体系，加快相应配套制度建设，因地制宜稳步推进农村土地承包经营权流转制度改革，为实现农村经济快速发展、农民稳步增收、农业基础地位巩固创造条件。

　　

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