农村资金互助合作组织风险防控问题研究

　　中图分类号：F324文献标识码：A

　　文章编号：1003-0751（2016）02-0038-05

　　一、引言

　　基于农户间互惠互助的农村资金互助合作组织是解决当前我国农村金融制度失灵的路径之一。按照相关政策设定的目标，农村资金互助合作组织是指经过银监局批准，由乡镇、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。就经济性质而言，它是社员民主管理，以服务社员为宗旨，谋求社员共同利益的独立企业法人。在这一制度框架下，借款人违约不仅会使其个人失去信誉，致使其在本地或相关行业难以立足，还会给其子孙后代带来消极影响。高昂的违约成本有助于规范借款人行为，减小道德风险。不仅如此，资金互助借贷行为以真实商品生产交换为背景，管理者可及时掌握借款人生产经营信息，有助于改善农民和农村小企业在金融市场中的地位，从而改善融资环境。

　　但就现实而言，农村资金互助组织形式不规范，服务群体为收入相对较低的农民，因而面临严重的信用风险。近年来，农村资金互助组织从盲目发展走向异化变质。山寨银行高息揽储，并在多个省份引发挤兑事件，极大地败坏了农村合作金融的名声。2013年初，江苏多地再次出现储户挤兑危机。2014年4月，河北邯郸伟光蔬菜种植专业合作社法人跑路，卷走资金1.4亿元，近10万农户因此蒙受损失。如此这些均表明农民资金互助合作组织的非正常发展已引发了极其严重的社会经济问题，并为金融垄断集团阻挠农村金融发展提供了借口。

　　由此可见，农民资金互助合作尽管已取得了若干重要成绩，但其风险不容忽视。对于农村资金互助合作组织而言，如果不能有效识别风险并采取相应的对策措施，将有可能带来严重后果，甚至会危及农业发展与农村社会稳定。针对农民资金互助合作组织及其存在的各类风险开展研究并提出相关措施，不仅可以促进农民资金互助合作组织健康发展，也必将有助于农业现代化和城乡一体化发展。

　　二、农村资金互助组织的发展现状

　　1.农村资金互助组织的类型

　　第一，财政资助型。2007年2月，由国家扶贫办和财政部实施的扶贫资金互助社试点项目落户河南省叶县西刘庄村，县里给了10万元本金，187户群众自愿交纳互助金入社，海选出5人理事会，入社农户可借到相当于交纳互助金数额10倍的借款。截至2015年1月，该村扶贫资金互助社累计向社员发放借款1034笔，共计363.8万元，累计收取占用费13.61万元，形成了养羊、林果两大主导产业，农民人均纯收入突破万元大关。截至2015年1月，叶县在88个贫困村建立了扶贫资金互助社，资金总规模达到2060万元，其中各级财政安排的“种子”资金达到1665万元，累计发放借款额度达到1.3亿元。

　　第二，外部捐助型。一是“小井庄模式”。2006年年初，安徽省肥西县山南镇小井庄村民组接受“乐施会”捐助15万元，并由23户农户入股7.2万元建立小井庄社区发展合作社，募集资金22.2万元。至2007年9月底，股本金扩大至37.65万元，累计发放贷款27笔，金额54万元。但因内部治理机制缺陷，无法抑制内部人控制。截至2007年9月30日，“小井庄社”贷款余额32万元，该试验最终以失败告终。二是“郝堂模式”。2009年9月，李昌平在河南省信阳市郝堂村通过动员本村成功人士捐助以及政府配套等手段，筹措资金34万元，成立三个月后第一批入股的村里老人拿到了第一笔分红300多元钱。第二年分红时，入社老人达48位，每人分红570元。2011年第三次村里分红时，每位入社老人能分到720元钱，入社老人占全村老人的近80%。三是“陆口模式”。2004年初，高战在江苏省新沂市窑湾镇陆口村成立了农村互助基金会。截至2011年借贷余额高达350多万，有500多户村民受益，还有10万元盈余。2014年5月，高战与尤努斯签订“格莱珉中国计划”备忘录，成立格莱珉公司。2014年7―12月，格莱珉陆口支行共计放款18万元。

　　第三，完全互助型。2007年，杨云标在著名经济学家温铁军教授的支持下，在安徽省阜阳市颍州区三合镇南塘村（现三星村）发起成立了“南塘兴农合作社”，并于同年领到许可证。合作社主要从事酿酒、农资购销服务等业务，并成立了理事会、监事会等相关治理机构。2012年9月，合作社成立了养老资金互助社，男性社员年满60岁、女性社员达到55岁，就可以将手头的余钱存到合作社，最高上限2万元，每年可享受2000元分红。存款一部分用于合作社日常的农资经营，一部分作为社员创业的资金。截至2015年3月，该合作社已经累计分红三次，共有150名社员入股，总计金额超过245万元。

　　2.农村资金互助组织发展现状

　　第一，正规资金互助组织发展缓慢。2007年3月，吉林省梨树县闫家村百信农村资金互助社正式开业，同年10月银监会将试点省份扩大到全国。但截至2011年年底，全国仅有49家农村资金互助社取得金融许可证且大多举步维艰，此后银监会暂缓审批资金互助社，农村资金互助社在农村金融市场上逐步被边缘化。已在银监会获得名分的资金互助组织所占比重较小，发展缓慢，资金互助组织的作用有限，甚至可以说是微不足道。银监部门从监管成本和风险角度考虑，因自身监管力量薄弱，而农村资金互助社点多面广，无法对其进行有效监管，一旦出了问题还要承担责任，所以对资金互助组织的发展十分慎重，自2011年年底暂缓审批资金互助社后，至今没有重启审批。这不仅表明银监部门在事实上并不认同农村资金互助社之于农村发展的重要意义，也在一定程度上表明金融垄断势力既不想为农民提供金融服务，又尽力阻碍农村合作金融的发展，造成正规的资金互助组织发展缓慢。 　　第二，合作社内部资金互助的情况大量存在。以安徽省太湖县为例，截至2014年9月，该县在内部开展信用合作的合作社共有33家，合作资金规模达到1.6亿元。该县金桥农产品贸易专业合作社社员共计1289人，注册资金2000万元，是当地入社社员人数最多的农民专业合作社。该社通过多种形式开展信用合作，采取“银行+合作社+多户联保+社员”的模式，累计为800多户社员融资4000多万元，通过合作社内部的“资金互助部”开展内部资金互助，为1200余名社员发放互助资金4000余万元。2013年该社社员产值超过2.5亿元，带动3000余户农民户均增收5000元以上，并实现盈利102万元，较好地引领了当地农村社会经济发展。

　　第三，扶贫类资金互助社有序发展。由民政部门登记发证的扶贫资金互助社在贫困地区社会经济发展中发挥了应有的积极作用。以太湖县为例，截至2013年年底，该县成立农村扶贫资金互助社317家，它们一般在行政村或村民小组范围内，依托村委会、村民小组或合作社，由财政、扶贫机构牵头，以财政注资为主，并接受财政、扶贫部门的监管。财政扶贫资金共计投入2697万元，农户出资1677万元，另从利息收入累计转入本金82万元，合计4456万元，累计发放借款7000万元。互助社以扶贫互助为目的，单笔借款一般不超过1万元。

　　第四，其他部门牵头的农村资金互助社大量涌现。在正规资金互助组织发展缓慢的同时，大量未经银监部门批准的资金互助组织遍地开花。截至2014年7月，全国各类资金互助组织达10万多家。它们在很大程度上缓解了农村资金供需矛盾，并表现出顽强的生命力，但因其游离于正规金融体系外，无法获得政策支持，蕴含较大风险。这些资金互助组织缺乏统一规则和管理，有的甚至假借合作社名义吸收公众存款或诈骗集资，并将资金投向高利放贷和房地产，很容易导致资金链断裂和崩盘局面。

　　三、农村资金互助组织面临的风险

　　1.相关制度不完善带来的政策风险

　　自2007年银监会出台《农村资金互助社管理暂行规定》和《农村资金互助社示范章程》后，相关部门再没有出台更加全面细致的相关政策法规。个别资金互助组织取得金融许可证被定位为新型农村金融机构，但全国大量资金互助组织法人地位难以确立，注册登记部门各不相同，实际运作经常无法可依、有法不依，致使其难以取得应有的法律地位。它们多是在民政部门登记的民办非企业单位，尽管有政策支持，但由于缺乏相关的业务许可，只能作为非正规金融组织存在。在国家宏观经济政策调整的情况下，它们的合法性有可能受到质疑，甚至会受到行政干预。

　　农村资金互助社由于客户群体集中且具有较强同质性，一旦发生严重自然灾害或特定农产品价格暴跌，就有可能导致风险集中爆发。由于缺乏有效的风险处置机制，有些农村资金互助合作组织有可能出现贷款无法如期收回问题。一旦出现大额度贷款违约，甚至可能出现挤兑问题。对于农民而言，出了问题也只能去找政府。因此，政府对农村互助金融组织也往往十分谨慎。如陕西省宁强县关口坝村村民为满足村民金融服务需求于2007年8月1日自发组织成立了农村资金互助社，截至2009年4月，吸收存款700多万元，发放贷款500多万元，不良贷款为零，并积累了1万元盈余。但由于该社没有取得金融许可证，也没有得到工商部门批准，最终被定性为“非法金融机构”，并于2009年4月被县政府取缔，当地金融服务供给重新回到空白状态。浙江省玉环县九山农村资金互助社由18户农民出资54万元，于2008年7月26日组建，实际运行状况健康良好。尽管其从发起之时就多次向监管部门提出设立请求，当地银监局却以当地没有试点为由予以拒绝。

　　2.人才缺乏与资金不足带来的运营管理风险

　　就管理团队而言，资金互助社相关管理人员大多从社员中产生，由于缺乏金融知识和操作经验，加之风险意识淡薄，自身素质和能力有限，相关业务操作大多取决于少数人或主要领导，致使财务管理和信贷管理制度形同虚设。不仅如此，资金互助社相关信贷决策权由于受到乡镇政府或村两委的干预，合理、高效决策很难得到保障。

　　资金互助社资金盘子小，成员大多为地域范围相近的村民，存贷款时间具有较强的季节性，这也给资金调度带来很大压力。春耕时资金需求量较大，资金互助社难以满足农民的资金需求，无法实现其成立初衷。秋冬季节农民集中还款，又可能因需求不足而导致资金大量闲置或低效率使用。当资金互助社不能很好满足农民的资金需求时，有可能导致吸引力下降，造成成员流失。

　　3.盈利能力不足带来的治理风险

　　资金互助社因资金来源和贷款对象限制，致使其盈利有限。以10万元注册资本的农村资金互助社为例，按照一年期限贷款基准利率6.15%计算，其年收入仅为6150元。如果其招募了3名员工，则即使把收入全部用来发工资，人均月工资也不足160元！现实中农村资金互助社很难吸引到金融人才，它们之所以能维持运营，一方面是因为接受了财政补贴或提供办公场所等来自政府的支持，另一方面得益于创立时期管理人员的无偿劳动。这种无偿劳动短期内尚可坚持，长期则很难维系下去。可能的结果要么是有能力的管理者退出，要么是有能力的管理者利用职务之便侵占社员的相关利益。无论何者，均会导致资金互助社的失败。

　　4.外部监管失控风险

　　第一，从监管权责来看，监管部门没有动力和积极性发展资金互助，非正规资金互助组织主管单位又无法履行监管职能。相关法律虽明确了农业部门对专业合作社的指导、扶持和服务职能，却没有明确其对资金互助合作的监管主体职责。银监部门对未经其批准的信用合作不愿进行监管，工商、公安部门对信用合作也没有监管职责。据安徽省太湖县农委的领导同志介绍，对合作社开展信用合作的监管处于半真空地带。

　　第二，即使具有监管职能，相关监管人员对资金互助社也没有监管能力。据报道，江苏省灌南县有农民资金互助社25家，农工部工作人员仅4名，加之账目混乱，监督工作从技术上和数量上都力不从心，连云港市相关部门甚至批准了外地农村资金互助社的设立。 　　第三，监督成本如何分担有待厘清。如2013年8月太湖县农委建立了农民专业合作社资金互助监管网络平台，可为合作社资金互助合作免费提供业务操作流程化服务，也可对进入平台管理的合作社每笔资金互助合作业务进行实时跟踪监控。截至2014年10月，已有8家合作社进入平台管理，并形成了较完整的数据监控体系。但该平台要维持良好运转需要5―6名工作人员，每年工作经费需要50万―60万元，仍需得到经费支持。再者，该平台由农委负责存在职能错位现象。

　　5.内部监管失控风险

　　第一，缺乏内部控制机制。一些农村资金互助组织未建立起有效的内控体系，致使经营中出现的大量违法行为未被及时发现和制止。2009年江苏龙诚集团通过“担保增信”实际控制了灌南县4家合作社，并聘请互助社原理事长作为公司的业务经理，财务人员由其指定。后据调查，龙诚集团是专业高利贷机构，灌南县4家互助社以年息15%揽储后经龙诚集团以理财项目形式投向房地产行业。4家互助社的会计机构和会计人员未能履行监督的法定职责，致使2500多位农户的1.1亿元资金被套牢无法收回。

　　第二，内部监管制度形同虚设。为节约成本，一些资金互助社并未聘请专职财务人员，个别互助社会计和出纳同为一人。这些兼职财务人员业务水平较低，有的甚至将钱款存入个人储蓄卡上，管理十分混乱。由于监管缺失，内部管理失衡，相关规章制度无法得到有效执行。社员普遍缺乏财金知识和风险意识，对资金投向不关心。农工办等部门虽要求相关财务报告须经会计师事务所审计，但由于这些部门不够专业，审计师和互助社很容易串谋，致使审计流于形式。

　　第三，制度实施靠相关人员自律，实施成本较高。资金互助社属于互惠型金融，但组织互惠性不能建立在发起人及管理人员自律的基础上。资金互助社在经营管理时容易追求利益最大化，导致坏账。由于社员普遍存在搭便车行为，很容易出现大的纰漏，导致合作社的操作运营存在风险隐患。

　　四、农村资金互助组织风险的应对措施

　　农民资金互助合作组织具有鲜明的地方特色，不宜通过“一刀切”强行推广某种模式。就当前而言，相关部门更应密切关注农民资金互助合作组织运行状况，帮助其提高管理水平，同时做好风险监控评估工作，具体对策如下。

　　1.进一步完善相关法律法规，建立科学规范的运营制度环境

　　就资金互助社而言，税务、工商和银监等部门的定位存在着很大差别，这表明相关制度之间存在较大的冲突。结合现实，可考虑由相关部门联合出台《农村资金互助社管理办法实施细则》等相关法规，扫除资金互助社发展面临的制度约束。对于内生于专业合作社的资金互助组织，应结合农村实际制定市场准入条件，使之被纳入到金融监管体系中来。在农村资金互助社的成立上，可考虑以“注册制”取代“审批制”，构建系统的市场准入、运营及退出的风险防范机制。

　　2.强化人员管理，提高组织管理水平，增强抗风险能力

　　就管理者而言，他们在积极学习金融知识和技能的同时，也应向广大社员普及金融知识，增强社员的信用意识和民主参与意识，帮助社员养成参与资金互助社民主管理的习惯。考虑到农村资金互助社实行社员自我管理，但社员对金融业务了解有限，容易出现不规范操作，因此，应强化对管理人员的管理、培训和教育。一方面，农民资金互助组织的管理人员选拔应尽可能公开，全体社员共同参与，推选德才兼备的人才加入到管理队伍中来。另一方面，可以结合大学生村官队伍建设，引导高校毕业生到农村从事资金互助业务。要强化管理人员的诚信教育，培养从业人员的职业道德，从而降低农村资金互助社的操作风险。

　　就组织管理而言，由于农村金融以小额贷款为主，没有规模经济效应，其优势在于交易费用的减少或节省，所以应利用一切合理手段降低经营成本。一方面，应针对农村社会经济发展的特点，借助乡村熟人网络关系和农民资金需求的特点，通过管理水平的提升增强农村资金互助组织的抗风险能力。另一当面，应建立风险分散和补偿机制，进一步增强农村资金互助组织抗风险能力。资金互助组织除提取公积金外，还可从盈余、社会捐赠等中提取部分资金设立坏账准备金，防止因自然灾害造成农户不能及时还款，确保正常运营。从现实情况来看，可考虑由政府牵头设立担保基金，政府、中小型企业、农村资金互助合作组织共同出资，以非营利为目标，分担融资风险，在一定程度上缓解资金不足问题。

　　3.加强政策支持，拓宽资金互助社资金来源

　　从制度设计视角来看，农民资金互助组织属小微型金融机构，不具备快速发展的环境和条件，盈利空间有限且出现系统性风险的可能性较大。因此，应改善农村资金互助社的融资环境，拓宽其资金来源渠道。政府应不断加大对农村资金互助社的资金扶植力度，满足农民对贷款的需求。在风险可控的前提下，农村资金互助社应采取措施吸收更多农户加入，缓解互助资金贷款不足的压力。农村资金互助社应充分利用国家有关政策，改善融资能力。应允许其从中国人民银行获得支农再贷款，从现有正规银行体系内获取资金支持，解决资金互助社的资金短缺问题。另外，要提高农村资金互助组织的发展能力。就现实而言，可考虑通过完善社会捐赠的方式，来拓宽资金互助社的资金来源渠道。如著名的山西省临县龙水头基金会，在起步之初就曾得到过茅于轼、汤敏、林毅夫等31人的无偿捐赠51笔，共计36240元。陆口农村互助基金会也曾在2004年年初得到了经济学家茅于轼和温铁军的资助。

　　4.进一步改革外部监管机制

　　农村资金互助组织因身份不明，存在监管重叠或监管缺位的情况。要明确相应监管部门如人民银行、银监局、工商局等的相应责任，建立监管协作机制。在部分基础较差、管理混乱的农村资金互助社，可考虑推行会计委派制，总账会计由县财政机关委派，出纳从所属乡镇农经部门选派，工资由财政部门、主管部门及互助社三方按一定比例分担。将事后控制转变为事前、事中控制，避免多头管理而又监管不力的局面。在资金互助社较多的地区，可考虑在相关部门指导下建立行业自理协会，在实现相互监督的同时，也可通过协会对各家互助社工作人员进行培训，提高其职业素养。 　　5.进一步完善内部控制体系

　　其一，应进一步规范管理制度，用制度来抑制农村亲情、人情、权势、宗族的消极影响。建立明确的权责、收益分配机制等约束社员的规章制度，防范管理人员的道德风险，提高相关贷款回收率。其二，应加强财务监督管理和治理机制建设。资金互助社应做到财务公开，接受有关部门审计，不断提高管理水平。理事会也要主动发挥其职能，帮助资金互助社建立内外结合的监管体系。其三，应发挥监事会的作用，对相关管理人员实行专项和离任审计，严防内部人控制，有效避免经营者滥用权力，规避道德风险。对监事会成员也应采取约束和激励措施，根据其作用发挥情况予以奖惩并予以公示，以保证监事会成员有效履行职责。

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