结构性改革视角下农村脱贫攻坚方略

　　[中图分类号] F321 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2016）06-0075-04

　　[基金项目] 河南省教育厅第八批河南省重点学科“区域经济学”（54-20202）。

　　[作者简介] 罗煜（1971 ― ），四川巴中人，黄河科技学院副教授，研究方向：区域经济学。

　　一、在结构性改革中

　　制定扶贫攻坚策略的意义

　　结构性改革具有丰富的实践指导意义，是制定扶贫攻坚策略的基本依据。其一，从“先改什么，后改什么”的角度来看，授之以鱼不如授之以渔，扶贫攻坚不可能一蹴而就，应首先着眼于构建支撑贫困地区人口持续改善收入的条件和能力，再进行生产要素的倾斜。其二，从贫困人口的分布特征和所处地区的经济特征来看，导致贫困的原因不一而足，应具体问题具体分析，从产业结构、区域结构、收入结构等多个角度审慎分析，因地制宜地制定脱贫攻坚对策，对结构化的贫困特点，制定结构化的策略。从产业结构来看，单一的和缺乏竞争力的支柱产业，是贫困地区经济增长和收入提升遇到瓶颈的又一原因，应适当挖掘当地产业的多种附加值，提升地方经济的多样性。从区域结构来看，人口分布分散、贫困人口自我发展能力不足，是导致商业无法发展，制造业和第三产业缺乏发展动力的根源，应通过搬迁扶贫、协同扶贫等方式，调整扶贫主体结构，促进分散居住的人口通过多种形式进入城镇和城市。从收入结构来看，贫困家庭的劳动人口往往在就业上具有一定的模仿效应，使家庭的收入结构和某一产业高度相关，一旦产业发展速度减缓，企业利润率下降，家庭收入便受到极大影响，呈现周期性的“脱贫-返贫-脱贫-再返贫”，应通过大学教育、职业教育等多种形式的人力资源投入，引导家庭收入结构丰富化，使家庭收入具有更强的稳定性。因此，笔者认为，结构性改革就是以破解阻碍经济转型升级的结构性、体制性矛盾为导向，通过体制机制的改革实现经济结构的转型升级。在扶贫攻坚工作中，要以结构性改革的视角，去审视贫困地区在扶贫主体结构、扶贫要素投入结构、产业结构、区域结构等方面存在的问题，有针对性地开展精准扶贫，提高扶贫效果的可持续性。

　　二、结构性改革视角下

　　河南脱贫攻坚面临的新挑战

　　截至2015年底，河南省还有576万贫困人口，扶贫开发工作任务依然繁重，扶贫对象都是贫中之贫、困中之困，扶贫开发工作进入了攻坚阶段，面临着许多新的问题和挑战。

　　1. 贫困人口自我发展能力不足。第一，贫困人口主动参与脱贫的积极性不高，扶贫仍以政府主导为主，社会组织及贫困人口自身参与扶贫的积极性不高，没有形成多方发力、共同给力的扶贫格局；第二，贫困人口技术技能低、受教育水平低，制约其自我发展能力的提升。以往的扶贫模式以劳动力、土地、资源等一般性生产要素投入为主，忽视了技术、知识、人才、信息等高级要素在扶贫开发中的重要作用，导致扶贫效果不佳、返贫率高等问题的出现。以全国扶贫重点县平均文化程度作为参考，河南贫困地区在高中以下的占贫困户的 88.2%，其中小学文化程度占 32.1%，初中文化程度占 45.8%，高中文化程度占 8.5%，整体文化水平偏低，初中及以下文化水平占大多数，导致他们学习新知识、掌握新技能的愿望受限，无法掌握脱贫致富的技术本领，难以真正实现自主脱贫。

　　2. 贫困地区产业结构单一。产业结构很大程度上影响着贫困地区的资源配置效率和经济增长效益。在传统的平原农区，产业结构不合理表现较为明显，产业结构呈初级化、低级化、粗放化特征。从三次产业内部来看，贫困地区的产业结构呈现“农业大而不优，工业全而不强，服务业不大不强也不优”的格局，综合竞争力不强。第一产业吸纳了贫困地区一半以上的劳动力，但第一产业的产出比重却远低于50%，造成单位劳动创造较少产出的局面，呈现出高就业、低产出的特征；第二产业已超过第一产业成为豫东贫困地区的主导产业，但由于自主创新能力不足，多数产品处于产业链前端和价值链低端，经济效益不高；第三产业发展迅速，但新型服务业发展缓慢，行业龙头企业较少，没有发挥出充分吸纳贫困地区剩余劳动力的优势，对区域经济发展的牵引作用不够。总体来看，大多贫困地区产业结构不合理，不同产业的融合度低，缺乏多业互补的能力，当主导产业遭遇灾害损失时，无法通过其他产业及时弥补填充，造成贫困地区抵御风险能力低、脱贫进程缓慢的局面。

　　3. “三山一滩”区域贫困问题突出。大别山片区自我发展能力不足，且贫困发生率高达17.02%；伏牛山区交通不便，群众行路难、饮水难、就医难等问题仍亟待解决；太行深山区241个贫困村散落分布在整体经济发展水平较高的8个县（市），深山区的贫困村特别贫困，占当地农民人均纯收入的39.38%，发展困难；黄河滩区以农作物种植为主，产量低而不稳，生存条件恶劣。总体上，“三山一滩”地区贫困范围广，贫困程度深，属于困中之困，是扶贫工作最难啃的硬骨头，扶贫难度较大。

　　三、基于结构性改革视角的

　　河南脱贫攻坚策略

　　（一）调整扶贫主体结构，构建多元参与的大扶贫格局

　　第一，发挥企业家在扶贫开发中的带领作用，支持各类企业和社会组织参与扶贫开发。倡导更多具有“达者兼济天下”情怀的企业家加入扶贫开发队伍，开展“万企帮万村”的精准扶贫策略，支持各类企业和社会组织以捐资、捐物、捐建等形式扶贫济困，助力脱贫。第二，积极推广贫困主体参与扶贫的新理念，发扬当地群众自力更生、艰苦奋斗、勤劳致富精神，支持和引导贫困主体全程参与扶贫的各个环节，发挥他们在家园建设中的主体作用。第三，采取奖励驱动扶贫策略，使各级扶贫干部与贫困人口一起共享扶贫成果，从而调动其深入扶贫一线的积极性。对于2018年之前实现脱贫或扶贫工作有进步的县给予资金项目奖励，并对扶贫工作中表现优秀的相关负责人优先提拔任用。 　　（二）优化贫困地区的要素投入结构，开展高效扶贫行动

　　第一，成立河南技术扶贫专家指导组，面对面分享种植、养殖、生产建设等方面的经验与技术，加快先进适用技术成果在贫困地区的转化。第二，构建以知识、人才等高级要素为支撑的教育扶助体系，对建档立卡的家庭经济困难学生实施普高、职高免除学杂费，减轻贫困家庭的教育负担，将普通教育、职业教育、成人教育有机结合起来，健全面向贫困人口的终身职业技能培训体系，确保贫困家庭劳动力至少掌握一门技能；同时，加大政策激励力度，鼓励各类人才扎根贫困地区基层建功立业。第三，积极响应国家“互联网+”扶贫的号召，加快贫困地区“信息高速公路”建设，实施电商扶贫工程。在建设贫困地区物流配送体系的基础上，支持电商企业拓展农村业务，把当地特有的农产品推向更广阔的市场，从而实现信息推动贫困地区就地脱贫致富的目标。

　　（三）调整贫困地区产业结构，发展特色产业脱贫

　　特色产业是指富有本地区特色的具有核心市场竞争力的产业或产业集群，“你无我有，你有我优”是特色产业最大的特点。河南的扶贫攻坚工程应以产业脱贫为抓手，充分发掘贫困地区资源，找准特色产业，培育好龙头企业，融合好一二三产业，发展特色产业脱贫，实现差异竞争、错位发展，提高发展质量和效益。第一，结合贫困地区特有的资源禀赋和产业基础，制定当地特色产业发展规划。煤炭、油气等自然资源丰富的地区，可以合理有序地开发这些自然资源，并将其作为当地的特色产业发展；人均耕地面积大，种植粮食和果蔬等农产品有优势的地区，可以加大对农产品品牌的推介营销力度，形成以干鲜果、商品蔬菜、茶叶等某一类产业为主的优势扶贫产业；生态、文化资源丰富的地区，可以将旅游业作为自己的特色产业，重点扶持旅游产业群。第二，引导和支持各类企业到贫困地区投资并参与产业开发，加大贫困地区农村合作社和龙头企业的培育。应重视当地道路、通讯、管网、环保等基础设施的建设，吸引各类企业到贫困地区投资参与产业开发、产业园区建设等。第三，支持贫困地区发展农产品加工业，促进贫困地区产业结构调整升级，完善农产品的全产业链，使农民更多地分享价值链增加的收益。

　　（四）调整区域结构，“三山一滩”地区以搬迁扶贫为主

　　对大别山产业结构较为单一的问题，可以借鉴该地区潢川县的经验做法，丰富大别山区的产业结构，带动贫困人口脱贫致富。2013～2015年，潢川县重点培育六大产业――培育华英鸭、糯米粉、花木、生猪、水产、食用菌六大现代农业产业化集群，提倡“一村一品”的到户增收模式，先后培育壮大了华英集团、黄国粮业、裕丰粮业等98家农业产业化龙头企业，形成“农业产业化、农区工业化”的成功模式，用“公司+基地+农户”的方式带动了潢川及周边30万农户脱贫致富。对太行山区的部分贫困地区，可推行生态脱贫的扶贫模式，结合当地森林覆盖率高、生态旅游资源丰富的特点，积极开发旅游资源，以旅游业带动当地经济社会的发展。对无法实现就地脱贫的其他地区，可实行搬迁扶贫，将贫困人口向小城镇和城市集中，改变因人口分布过于分散而阻碍商业发展的现状，促进贫困地区经济快速、有效发展。在搬迁过程中应因地制宜做好迁出地的选择；解决好“三山一滩”地区贫困群众搬出来后的就业和生计问题。规范搬迁扶贫资金的管理与使用，提高扶贫资金利用效率。

　　四、结 语

　　河南的扶贫开发工作已进入攻坚克难的特殊时期，贫困人口多，贫困程度深，脱贫难度大，要实现全省574万贫困人口如期脱贫，需要把政府和社会纵向的、行政性质的扶贫行为有效转化为政府、社会组织和贫困地区广大人民共同参与的、可持续发展的扶贫行为，以结构性改革为视角，分析不同贫困地区所处的经济特征和区域特征，具体问题具体分析，因地制宜地创新扶贫方法，优化资源配置，促进扶贫主体结构、要素投入结构、产业结构、区域结构的调整升级，使贫困人口不仅能获得摆脱贫困的机会和物质条件，而且能够获得自主摆脱贫困的权利和能力，从而有尊严地走出贫困。在脱贫攻坚过程中 ，应注重对现有扶贫体制机制的改革，促进贫困地区经济结构的转型升级，以提高贫困人口的综合素质和就业创业能力为目标，持续开展卓有成效的扶贫行动，尽早实现河南全面建成小康社会、达到共同富裕的目标。

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