浅析公平理论视角下广西农村基层公务员职务与职级并行

　　中图分类号 F810 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2016）14-0024-03

　　1 问题的提出

　　基层公务员激励难题由来已久，可谓是个老大难的问题，引起了学界的广泛关注。张骏生等从全球化背景和制度探讨角度出发，提出我国公务员激励的主要困境是目标导向不明、人员流动困难和激励机制不足[1]；顾凡等基于心理契约视角，对我国乡镇公务员激励机制中的考核、晋升、薪酬、奖惩4个方面存在的问题进行了深入剖析[2]。而针对公务员激励难题的解决，屠念念主张通过提高薪酬水平来促进公务员挖掘自身潜力，强调物质与精神激励并行的人性化激励[3]；刘枫结合美国、德国等西方发达国家经验，提出从实用性、效能性和持续性3方面相结合来改善公务员激励机制[4]。这些研究虽然内容比较丰富，但是仍然无法有效解决基层公务员激励难题。截至2015年底，我国有720多万公务员，其中2/3分布在县级以下，基层单位仍然承担着大量改革发展落实的任务。然而县以下机关机构规格比较低，基层公务员职业晋升路径狭窄，薪酬待遇与工作职责相比偏低，工作动力不足。

　　为了解决这个难题，我国在2015年1月出台《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，标志着职务与职级并行制度在公务员激励机制方面全面铺开。职务与职级并行制度，实际上是使得职务相对分离于职级，让那些不能晋升职务的公务员，通过职级晋升也可以获得一个不错的待遇，从而提高自我的职业认同感与社会公平度。

　　针对职务与职级并行制度，学者们也进行了一定探讨。李颜伶等认为职务与职级并行制度归根到底是一种激励制度，运行得当可以有助于基层公务员的职业路径健康发展[5]；侯莉媛指出职务与职级并行制度有助于基层公务员工资待遇提高，提升社会公平感，让公务员体系回归公共治理和公平公正的价值本位[6]；但是也有学者表示了担忧，如安迎春提出，现在社会各界对“职务与职级并行制度”的的理解有差异，目标期望不同，基层公务员的晋升问题，仍然有待观察[7]。总体来说，职务与职级并行制度已经实行1年半时间，但是学术界对于职务与职级并行制度的研究关注度仍然较少，只停留在理论层面，没有对于该制度实际运行的效果反馈，缺乏实证研究。职务职级并行制度在各地实际实行的情况怎么样？深入推进有何困境？如何防范改革措施变形走样？本文试图以广西为例，在第二部分尝试提供一个职务与职级并行制度运行的理论分析框架；第三部分结合广西具体实际对职务与职级并行制运行现状及困境展开实证分析；第四部分，从事业单位与政府工作部门互动、干部年度考核与顶层制度设计3个维度为破解广西职务与职级并行制运行提供一些可行路径选择；最后作一个简短的结语，揭示公平理论应用于公务员职务与职级并行制度实施的分析价值。

　　2 公平理论：分析农村基层公务员职务与职级并行制度运行的有效工具

　　公平理论，由美国学者J.S亚当斯在1965年提出，也叫社会比较理论。公平理论指出：员工工作动力与个人实际上得到的薪酬呈现正相关性，也和员工个人对薪酬分配的公平感密切相关，并且员工个人的社会比较或历史比较很大程度上决定公平感的大小。社会（横向）比较，是指员工对自己拿到的薪酬和工作的投入之比，与他人的薪酬和投入之比进行对比，即自己和他人比；而历史（纵向）比较，则是员工对他自己拿到的薪酬与自己工作的投入之比同自己在历史上某一时期内的比值进行比较，即自己和过去比。员工对个人的薪酬作横向比较或纵向比较，对于比值得出的感受为基本持平时，会觉得待遇比较公平合理，因此心理平衡，工作尽职；但是当他觉得收支比率失衡时，便会产生不同的情绪，影响工作绩效。比如，员工觉得自己薪酬比过去或者别人低，他会产生薪酬不足的不平衡感，薪酬低得越多，他心理就会越失衡，此时员工就会产生挫折、愤怒、仇恨等情绪；员工觉得自己薪酬比过去或者别人高的时候，他会产生不安的情绪或感激心理。

　　在我国，公务员的职务与工资及其他待遇有很大的正相关性，工资制度具有职务与级别相互挂钩的特点。职级的高低很大程度上取决于你的职务大小，职级一般也随职务变化而上下摆动，工资待遇也在某种程度上根据职级的大小决定。在这样的现实下，不管从纵向或者横向比较，大多数基层公务员的物质激励效果都很差，感受到极大的不公平心理落差。实行职务与职级并行制度，就是要付出与回报得到相对平衡，让基层公务员与市直单位以上的公务员工资福利水平差进一步缩小，使得基层公务员稳定自身的工作与生活，从而认真履行职责，做好基层治理工作。但是，也应该清醒地看到，实行职务与职级并行制度也会产生新的困境，现结合广西的具体实际分析这些新的困境。

　　3 广西职务与职级并行制度运行的现实困境

　　中央职务与职级并行制度实施意见颁布不到1个月时间，广西就制定了《关于广西县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的实施意见》，同时成立了工作领导小组，启动调查摸底工作。对于摸底调查工作所接触到的实际难题，比如怎么样统计工作年限、如果符合条件的人员过多，并且同时申请怎么办，自治区人社厅对问题都一个个进行研究，给出了有针对性的指导意见，也制定出来具体的评估标准与运行规范。随后，广西先后组织了4个联合督查组，赴全区各地巡视调查，而且对职级并行制度实施进展情况实行月报表制度，对各地在推进制度落实情况实行动态监测。目前，广西县（市、区）以下公务员已超过3.5万人获职级晋升。从调查反馈来看，很多广西基层公务员反映虽然职务不变，但是职级却上去了，相应职务层次的工资待遇也有所提高，有更多的资金用于提高家庭的生活水准，利大于弊，充分得到了组织对自我工作的认可，但是仍然存在一定困境，主要是以下几点： 　　3.1 县乡事业单位激励效应递减 在广西各地的不少事业单位，比如文化站、城建办、农技站等部门，虽然也和列入公务员法实施范围的机关单位一样，在履行一些公共行政职能，但是由于没有参照公务员法管理，因此也不在此次改革范围之内，虽然从纵向比较可能没什么差距，但是从横向比较来说，同样是为人民服务，但是公务员涨薪了，自己却没有涨，不公平感自然会产生。比如桂林市市属水库管理处，虽然机构级别是正处级，但无法享受市直机关待遇，现在职务与职级并行制度的实行又不把该单位涵括在内，同时该处有的副处级干部、正科级干部任现级已超过20a，有些人员工龄超过20a、年龄超过40岁现在还是个科员，达到和超过50岁的科级干部仅有9名，职务与职级并行制度实施后，不管从纵向或者横向比较，该处的公务员都会产生严重的不公平感，极大地挫伤了该处基层公务员工作的积极性。是否参照公务员法管理，某种程度上成了事业单位与行政单位同工不同酬的关键因素，对两种性质的机关单位来说，干部流动的积极性大打折扣，有公务员身份的干部能力很强，原本可以调到非参公事业单位为人民做更多实事，然而因为担忧流动到非参公事业单位后自己职级晋升受影响，不愿意选择事业单位。

　　3.2 干部年度考核指标存在漏洞 职务与职级并行制度的实施，使得干部年度考核成为基层公务员职级晋升与薪酬待遇提高的关键要素。目前，我国的基层公务员绩效评估指标仍然过于简单，公务员考核结果的类型只笼统地分为“优秀”、“称职”、“基本称职”和“不称职”4个等次类型，“一般”“较弱”“效率不高”等主观性评估无法客观显示出公务员绩效水平。职级晋升，关键是要正确考核计算好基层公务员工作投入与产出的比值，做到有理有据，公平合理。目前我国公务员考核一般在年底才进行当年的年度绩效评估工作，一般由当事者个人自己填写年度考核登记表，人事部门上报领导，领导最后都会按照每一个考核结果类型应该有的人数进行严格划分，比如即使大多数人考核初步结果为优秀，但是上级给予“优秀”的名额数量较少，最终没办法，按顺序顺延，导致本来应该评为“优秀”的人员，最后无奈之下只获得“称职”，并没有对公务员个人的“德能勤绩廉”各方面指标深入地进行单项指标评估，导致缺乏公平的考核标准和考评结果做有力支撑，容易产生腐败行为。比如桂林市的《桂林市县以下机关建立公务员职务与职级并行制度工作方案》工作方案，其中关于职级晋升要求就有“其他不宜晋升职级的情形”规定，但这条规定到底指向的是什么情形，很难把握，给予当地人事部门很大的自由裁量权，从而可能滋生腐败问题。

　　3.3 现有制度设计存在缺陷 长期以来，公务员个人职级基本和个人职务呈现正相关性，职务高，职级一般也会高，反之亦然，但是就基层公务员情况分析，科级及其以下没有“巡视员”“办事员”等虚职，属于无职务人员，不是领导干部，职级晋升就成了难题。同时，公务员职级的层次和每个层次拥有相应职务的人数和所在单位的级别息息相关。一般而言，级别越高的单位，基层公务员职业晋升路径可以走的更远，反之亦然。例如，一个踏实能干的基层公务员科员，即使他的职务晋升通道只上不下，在经历科员―副科―正科之后，中间还得考虑干部职务调任，异地任职等等因素，到退休前能做得到一个正科级别的公务员实属不易；但是如果一个人在国家部委任职，职业发展路径可能与前者大相径庭，退休前可能是厅级干部了。所处部门的不同，个人职业前途也深受影响，广西每年报考国考人数趋之若鹜，但是区考面向很多基层单位的职务，基本无人报考，显示出两极分化现象，不利于优秀人才服务基层，为基层出力。由于职务职级并行制度在设计中并未考虑到女性公务员退休年龄一般比男性早5～10a的社会事实，造成了部分女干部在职级晋升年限条件上受到限制，没能得到职级晋升制度运行带来的薪酬福利待遇。

　　4 破解广西基层公务员职务与职级并行制度运行困境的对策

　　4.1 加强事业单位与政府部门工作互动 激励成效的大小，薪酬的绝对值起着基础性作用，但是薪酬的相对值也是一个不可忽略的因素。因此，对基层公务员的激励要做到薪酬相对值公平，使得无论从社会比较还是历史比较来测量的等式都基本相等，这样即使由于主观判断标准误差的存在而导致等式失衡时，也不至于产生太过于强烈的不公平心理。首先，让职务与职级并行制度事业单位分类改革有效衔接，尽快完善事业单位职级晋升机制，让履行一定行政职能的事业单位的工作人员也能享受经济发展带来的红利；其次，因地制宜，综合考虑事业单位工作人员的实际情况，优先晋升一部分人员的职级，比如前文提到的桂林市市属水库管理处的不少工作人员，符合条件的就应该通过各种途径，帮助他们顺利进行职级晋升；再次，应构建可行的保障机制，鼓励优秀的基层公务员到事业单位任职，并保障他们原有的工资待遇水平不会降低，从而提高他们交换任职的积极性；最后，要使得事业单位与政府工作部门工作人员的工资福利水平尽量缩小差距，增加他们横向比较的可比性，从而提高他们的职业幸福感，更好地做好基层治理工作。

　　4.2 完善干部年度考核机制 公平的核心要素是要有资源，而且有合理的分配规则，让想要分配者都可以在既定规则下得到自己想要的一部分利益。同样的，职务与职级并行制度的有效运行，要突出薪酬的合理分配，就要完善干部年度考核机制，明确谁应该得，得多少。首先，要突出考核的重要性，进一步完善岗位责任制，增强考核标准针对性，使得基层公务员每个人和岗位做到职务、责任、权力三者有效结合与统一，让每一个基层公务员工作绩效都有相对应的的评估标准。其次，职级晋升评估工作，应当做到以工作年限和实际工作绩效为核心因素，综合考虑干部的能力、业绩、贡献、德才表现。再次，为避免并防止职级晋升中“暗箱操作”，可以把社会监督当做是加强职级晋升的有效保障途径，可以考虑在公务员的晋升考核中引入第三方参与，比如可以进行电视直播等新媒体进行个人工作绩效展示，让媒体和社会公众来对其工作效果进行评价等。

　　4.3 进行科学合理的顶层制度设计 顶层设计必须跟到位，需要做出科学合理的制度设计。中国推行的县以下部门公务员职务与职级并行制度，要尽快与国际接轨，紧随西方国家 “级别随人”的工资制度的步伐，关注职级而非职务，因为职级高了，薪酬待遇和生活水准也就上去了。广西应根据中央相关文件精神，应该尽快出台与之配套的实施细则，明确职级晋升上限等问题。同时，我国近10a来经济社会发展速度较快，2006年实行的《公务员法》中关于公务员薪酬制度等配套制度已经滞后，急需修改，以便适应职务与职级并行制度运行需求。充分关注到女性干部比男性干部退休早几年的实际情况，让女公务员职级晋升的年限进行一定程度的缩短，并且能够从制度设计上进行调整。同时在同一职级中，可以根据基层公务员的工作性质、职责要求工作环境等因素制定科学的薪酬标准，进而得出合理的差别薪酬制度。

　　5 结语

　　基层公务员激励难题由来已久，对此中央及时出台了职务与职级并行制度。广西自实行职务与职级并行制度以来，取得了一定的积极成效，在运用公平理论作为分析框架进行问题分析时，发现广西职务与职级并行制度存在县乡事业单位激励效应递减、干部年度考核指标存在漏洞、现有制度设计存在缺陷等难题与困境。破解这些困境，也可以运用公平理论的相关知识，做好加强事业单位与政府部门工作互动，完善干部年度考核机制，并进行科学合理的顶层制度设计，共同推进政府治理能力现代化。

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