浅析农村土地承包经营权登记颁证工作的问题与对策

　　2008年中央一号文件首次明确提出开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，2013年的中央一号文件提出了支持和鼓励承包土地向专业大户、农民合作社和家庭农场流转的方针。根据《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》和《农村土地承包法》等法律以及农业部下发的意见通知，各地均开始加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作。为了有效解决确权登记颁证工作中出现的问题，推动农村经济社会又好又快发展，永胜县按照上级的安排部署，坚持“确保农民合法权益得到保护和农村社会稳定”两个底线，以“确实地、赋真权、准登记、颁铁证”为目标，开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，做到内容、程序、方法和结果“四公开”，在六德乡等四个乡镇开始试点先行工作。深入剖析永胜县农村土地确权登记颁证试点工作对于全面实施和完成全县农村土地确权登记颁证工作具有重要参考价值。

　　一、永胜县确权登记工作颁证工作路线与基本情况

　　永胜县于2015年上半年开始进行农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，同年年底完成六德乡全乡和三友、大沟、落雪坪三个村的试点工作，确保2017年年底前全面完成全县农村土地承包经营权确权登记工作。全县确权试点工作涉及国土面积总计348.61平方公里，“二调”耕地面积63215.1亩，农户数7107户，109个村民小组。永胜县确权登记试点工作坚持公开和公正的原则进行规范化操作，主要包括筹备工作、权属摸底调查、地块分布信息图表制作与审核结果公示、确权登记数据库与管理系统建设、登记簿制作以及证书颁发和建立颁证档案工作等。具体工作路线为：根据试点乡村的摸底调查情况制定整体工作框架和相应的方案设计，通过电视、广播等形式进行农村土地承包经营权确权登记颁证工作的宣传；通过农村土地承包合同和经营权证等进行土地承包权属调查，以权属调查结果为依据，完成农村土地承包地块布局信息图表的制作工作；将地块布局信息图表先后交由发包方与承包方进行审核，根据审核意见进行核定与修正，并予以公示，公示无异议后由发包方和承包方进行签字盖章；依据《农村土地承包经营权确权登记数据库规范》，中标机构利用授权管理软件建立确权登记颁证管理系统和数据库，并利用建立的管理系统完成承包经营权证登记簿的制作工作；在试点乡村颁发云南省统一格式的农村土地承包经营权证，同步建立纸质版和电子版的登记颁证档案。

　　二、永胜县确权登记颁证工作中存在问题

　　（一）农村土地历史遗留问题

　　永胜县农村土地历史遗留问题主要体现在两个方面：1）由于历史行政划分的变迁和经济社会发展，部分试点乡村农村土地存在着主体不明和产权界定不清的混乱现状，主要体现在承包人变更时土地的流转不畅、机动地被蓄意侵占等现象，这些是造成农村土地纠纷的主要因素；2）农村土地二轮承包过程中遗留下来的问题，二轮承包分地过程中部分乡村对差地使用双重标准，在一定程度上损害了农民的切身利益，同时调地和收地的过程中也积累了诸多的矛盾和问题。上述均对永胜县开展土地确权登记颁证试点工作造成了负面影响。

　　（二）对土地承包经营权的认知和权属意识淡薄

　　以往基层组织对农村土地承包经营权确权登记颁证工作宣传力度不够，客观上导致了相当比例的农民对政策的认识和土地权属意识较为薄弱，农民没有正确行使享有的表达权、参与权及监督权。部分群众认为确权登记颁证工作是一项形式化的工作，导致了村民对此项工作抱持无所谓的态度，缺乏积极性甚至存有抵触情绪，这些均对农村土地承包经营权确权登记颁证工作的顺利开展造成了一定的负面影响。

　　（三）部分干部群众对确权登记颁证工作有思想顾虑

　　对于开展确权登记颁证工作，部分试点乡村基层干部存在思想顾虑，主要体现在个别干部没有领会到进行本项工作的目的与意义，认为确权登记颁证工作不利于推动农村土地流转和发展地方经济，新一轮确权登记颁证工作会影响到农村的和谐稳定并削弱集体经济实力和基层政府行政权利，因此在实际工作中缺乏主动性和积极性。

　　（四）测绘机构的规范化操作和专业技术水平有待提高

　　包括永胜县在内的云南省各地市州对农村土地承包经营权确权登记颁证项目均采取公开招标的方式进行项目承包，对测绘单位的地籍调查和测绘资质有着明确的要求。目前云南省全省范围内具有乙级资质以上的测绘单位仅有80余家，无法满足现阶段云南省全省范围内陆续开展土地确权工作的需求。个别中标测绘单位由于自身工作容量的限制而存在有私自转包和分包给不具备测绘资质的丙、丁级测绘单位的现象；由于测绘工作时间紧，任务重，个别的测绘单位采取“一老配多新”的方式来弥补专业测绘人员的缺口，导致许多缺乏系统训练的人员直接参与到一线工作中，直接影响了测绘工作的质量；缺乏一个统一的行业性测绘标准和测绘单位各自为战的现状也对测绘工作的规范性造成了一定的影响。

　　三、科学有序推进永胜县土地确权登记颁证工作的对策

　　（一）准确解读和执行法规与政策

　　科学有序推进土地确权登记颁证工作的一个重要前提就是农民群众的支持与拥护。对土地确权登记颁证政策的正确解读和有效执行是进行本项工作的关键。广大基层干部要通过认真学习农村土地确权工作的文件政策来提升对本项工作的执行力。坚持发动群众和尊重群众意愿、坚持依法认真落实和执行农村土地承包法律政策、通过进村入户的方式全面深入了解情况，以事实为依据按户确权。按照“统一部署，分工协作，共同参与”的原则，明确职责分工，加强协调配合，形成合力统筹推进，全面完成本县农村土地承包经营权登记颁证工作任务。 　　（二）加大确权登记颁证工作的政策普及与宣传力度

　　以往的农村工作经验表明，做好涉农工作的一个重要前提就是在广大农民群众中科学有效地进行政策的普及和宣传。基层组织要采取开村代会、入户走访等形式加大农村土地承包经营权的政策宣传力度，将本项工作的路线、目的和意义等为农民群众做深入解读，调动农民群众参与本项工作的主动性。对于农民群众就本项工作的一些问题和疑点，进行答疑解惑，切实保障农民群众的表达权、知情权、监督权和参与权。

　　（三）坚决执行政策的前提下妥善处理历史遗留问题

　　对于农村土地二轮承包过程中遗留下来的问题要在坚持执行政策法规的前提下进行妥善的处理。对于二轮延包合同与实测不一致的情况，测绘机构通过实地勘测确定面积，最终以农户在土地承包确权公式图签字确认为准，在新的承包经营权证与登记薄中填写确认面积；对于承包经营权权属不清和有争议的土地，可以通过村民仲裁委员会或村民代表大会等化解纠纷，权属纠纷解决之后再进行确权登记工作；对于农户私自开荒复垦和违规占地等行为导致的面积减增，本次工作不予以登记，可以通过开垦地回收补偿机制来保障农民的切身利益；对于农村土地代际不公平问题，可以通过村代会进行讨论，形成统一意见后进行进行重新分配，调整后再进行确权登记颁证工作。

　　（四）加强对测绘机构的监管和对工作人员的技能培训

　　此次农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘技术要求高、工作量大且工作周期较长，对具备资质的机构的业务能力和管理水平有较高的要求。因此，全县各部门要加大对测绘机构的监管力度，坚决杜绝转包和分包中标项目的违法行为，确保测绘机构按照本次工作要求高效和规范地完成测绘工作。同时测绘机构配合有关部门，对从业人员进行针对性的政策和业务培训，提升从业人员的政策执行能力和专业技术水平。