农村养老服务体系建设中基层政府的职能研究

　　在农村养老服务体系建设过程中，基层政府作为主导性的决策者与管理者，应承担起其应有的管理责任与历史使命。目前我国农村养老服务体系建设中存在的问题，主要原因是基层政府的责任定位不清，职能发挥有限。基层政府在农村养老服务体系建设中的职能能否正确有效的发挥，直接体现整个地方公共事务的管理水平，更关乎整个国家、政府在人民心目中的权威与公信力。

　　我国是一个典型的农业大国，据国家统计局的人口普查数据显示，2013年末我国人口总数为136072万人，其中城镇人口73111万人，占全国人口总数的53.73%，乡村达62961万人，占全国总人口比例46.27%。从年龄结构上看，65岁以上人口全国共计13161万人，占全国总人口数的9.7%。据此推算，至2015年末，我国老年人口已接近1.78亿人。我国老龄化趋势明显加快，在未来一到两年我国将正式迈入“老龄社会”。

　　在巨大的城乡收入差距的背景下，人口老龄化城乡倒置现象使农村老年抚养比明显高于城镇。农村的老人抚养比从2001年的11.60%上升到2011年的14.62%，远远高于城镇的老人抚养比10.27%，也就是一个农村劳动力负担的非劳动人口是高于城镇的。一个收入较低的农村劳动力赡养着比城镇更多的老年人口，其经济与生活负担的沉重可想而知。

　　而随着我国城镇化进度加快，大量农村青壮年劳动力离开乡村家庭走进城镇务工，造成由留守老人与留守儿童组成的“空心村”不断涌现，传统的依靠家庭养老的养老方式受到时代的冲击，大量的农村老人不但需要负责照料自己的生活，还要照顾留守在家的孙辈的生活，加之目前农村机构养老的财政福利性投入不足，农村养老服务体系建设不健全，使得我国农村的养老服务矛盾逐渐加大。因此，建设一套完善健全的农村养老服务体系就显得尤为重要。

　　一、基层政府在农村养老服务体系建设中的职能缺位及原因

　　基层政府作为农村养老服务的供给主体，在农村公共物品和服务的供给中扮演着越来越重要的角色。为满足农村老龄人口人性化、个性化、多样化的养老需求，很多地方开始采取各种措施来发展农村养老服务产业，但由于在服务供给中的职责划分不明确，观念认识不足，基层政府出现了供给不足，农村养老服务体系发展滞后。

　　（一）基层政府对农村养老服务体系建设观念认识不足，资源供给不足

　　农村养老服务应由基层政府为主导，并带动社会的其他相关力量配合的一项产业，政府的各职能部门应明确划分权责，充分整合农村各项资源优势与社会力量，以实现社会公共资源的效用最大化。

　　但由于基层政府的管理者对于农村养老服务体系观念上的认识不全面，存在“短视”行为，没有意识到发展农村养老服务业将会带动农村经济相关性的整体发展，反而把老年人看成是社会的负担。养老服务作为一项公共产品，必然需要公共财政的支撑来维系其发展，但随着我国农村税费改革试点工作的推进，基层政府的财政收入减少，而同时养老服务的经费主要从财政上自上而下的转移，导致基层政府在经费上的支持捉襟见肘，支持的力度远远不足。我提出要在2020年实现农村养老保险制度的全覆盖，在此背景下新农合与新农保使得农村老年人的经济状况有了很大程度的改善，但是养老服务体系建设的需求与养老资源供给的缺乏这一矛盾仍然十分突出。如果基层政府不加大对养老服务资金上的资金投入和财政政策上扶持，将会直接影响到广大农村老年人的晚年生活质量，城乡统筹发展的目标将难以实现。

　　（二）基层政府在农村养老服务体系建设中管理制度不合理，管理人员不健全

　　目前我国还未形成较为规范的法律体系制度来明确划分基层政府各部门的职权范围。基层政府包括县、乡镇级地方政府之间以及政府职能部门之间对其各自管辖范畴认识不清，对管辖内容指代不明确，直接影响到政策的上传下达及政策的有效实施，造成该发挥效用时未能及时履行其职能，该放手交由市场来发挥效用时又不放手的情况屡屡出现，不利于养老服务工作的开展。

　　相对于由国家和政府划拨专项资金与政策扶持的公办养老机构，民间资本与社会力量介入的民办养老机构就显得不受重视。从发展的起步阶段就处于不公平地位，是的公办养老机构与民办机构很难进行公平竞争。政府对民办养老机构的性质与定位认识存在偏见，单方面的认为民办养老机构的建立目的是单纯盈利，而公办养老机构是政府为老年人履行养老服务职能、提供养老保障的非盈利机构。这种“重公立、轻民办”狭隘观念，打击了民间资本与社会力量参与养老服务体系建设的积极性。再加之公办养老服务机构在管理方面随意，运营方面混乱，更难以进行专业化、产业化发展。对于其基础设施、管理模式、人员培养方面缺乏前瞻与重视，导致农村养老服务机构的发展始终处于较低的水平上。这样的养老服务现状与农村老年人所期望的养老服务相去甚远。

　　专业性较强的社会工作人员与专业的医疗护理人员队伍不够壮大，无法满足广大农村对于专人专才的迫切需要。在提倡“以人为本”的基层政府从管理走向服务的转型时期，人才培养的缺口很大程度上影响了农村老龄人对于政府养老服务的直观感受与体验，导致基层政府在推进养老服务供给中的步行放缓，难以实现农村老年人的现实养老服务需求与供给之间的平衡。在现阶段农村留守老人、高龄老人、失能老人等比重较重的农村，如果缺乏专业化养老服务人才来实现养老服务的供需平衡，将致使农村老年人长期处于生活与精神的困境之中。

　　二、基层政府在农村养老服务体系建设中的职能定位与建议

　　为了保障农村养老服务体系全面有序、健康持续地运行，核心就是在政府的宏观调控的基础之上，通过对市场的规范引导，使得具有广泛参与意向与协调分工的民间资本社会力量积极、广泛的参与、渗透其中。

　　（一）基层政府要大力扶持和引导农村养老服务产业的有效运营

　　在发展农村养老服务的过程中，基层政府要加大财政资金的投入，创立创办复合农村老年人特性的农村养老服务中心，包含生活照料、心理慰藉、娱乐教育等内容的养老服务体系。对民办养老服务机构的发展提供政策扶持，在税收政策与资源的供给上提供便利，并且在后期引入服务质量评估体系，对民办养老机构进行合理有效的监管。

　　（二）基层政府应积极鼓励多元化的养老服务项目与创新的服务理念

　　由于基层政府对于公办养老机构的资金投入有限，公办养老机构服务质量较差，专业护理人员素质不高。加之农村地区家庭养老观念弱化，打破农村地区传统的养儿防老的观念，树立农村老年人的互助意识。把家庭养老、社区养老以及机构养老有机结合，在农村形成大社区，再将民办的养老机构与公办养老机构有机整合，共同加入到农村养老服务体系中，建立起一个既满足基本生活照料，有能提供娱乐教育、精神慰藉的网络化服务体系。依靠行政和市场的力量共同争取更好的养老服务。除此之外还通过鼓励社会力量参与，如非营利组织和志愿者服务等，以此来弥补专业人员的不足，这无形中也节省了依靠机构养老所需的费用。

　　基层政府作为农村养老服务建设的主体，就要与时俱进，根据实际养老服务需求和发展，制定科学的农村养老服务计划，在宏观上严格监管，积极部署。组织和引导农村养老服务体系走上多元化、产业化的道路，这对构建社会主义和谐社会以及实现城乡统筹、促进社会公平正义有着极大的现实意义。（作者单位：河北经贸大学公共管理学院）

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