城乡统一建设用地市场视阙下的农村集体建设用地流转问题研究

　　基金项目：国家社科基金青年项目“农村土地融资担保法律问题研究”（13CFX076）。

　　作者简介：王婷婷，安徽财经大学法学院本科生。

　　中图分类号：D922.3                               文献标识码：A           文章编号：1009-0592（2015）04-217-02

　　一、集体建设用地的立法嬗变

　　我国在很长一段时间限制了农村集体建设用地的流转，1986年《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第二条严格禁止了单位和个人侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地，但是允许国家为了公共利益的需要依法对集体所有的土地实行征用。直到1988年宪法修正案出台，《土地管理法》第二条随后去除“出租”一词，并赋予国有土地和集体土地使用权流转法律上的肯定。但是，由于集体土地承担的社会稳定保障功能以及土地自身的不可再生性和稀缺性，国家对于集体土地的流转非常审慎，依据《土地管理法》第六十三条，集体土地通常不能用于非农建设，建设用地的取得也必须符合土地利用总体规划。近年来，基于经济发展需要，十八大三中全会的报告提出要建立健全城乡统一建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地即乡（镇）村企业用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权。

　　二、城乡统一建设用地市场进程中亟需的制度设计

　　（一）产权制度

　　传统农村集体建设用地的使用权流转模式是首先通过国家征收将集体土地变为国有如土地后，再进入市场进行流转。为了应对工业化对土地的需求以及维护作为土地所有者的权益，我国积极开展土地改革试点实践，将集体土地的使用权和所有权相分离，在维持集体土地所有权不变的前提下，由农村集体或者农民自由流转土地的使用权。允许农村集体建设土地使用权和国有土地“同价”、“同权”上市流通，取消了政府征收、变更土地性质再挂牌出让的环节，保护农民利益。

　　（二）集体建设用地所有权主体

　　一般来说，农村集体经营性建设用地的所有权归集体所有，使用权归集体或农民所有。社会实践中，由于集体缺少确定的代表，土地使用权的行使依赖于村委会或者集体经济组织。这样做的弊端有三点。一是效率不高，由于利益分配不合理等问题，农民的积极性不高，组织的自我能动性也受到消极的影响。二是法律依据缺乏，村民自治委员会作为基层群众自治组织参与土地流转缺乏法理依据。三是难以体现民意，村委会和集体经济组织处分权利时容易受到上级政府意志或自身利益的影响，却忽略了农民的意思。

　　笔者认为，可以设立集体土地股份有限公司作为土地使用权流转的法人。集体土地权利的共有特性决定了其必须有一个代表，而农民由于自身的知识局限性使其难以胜任管理者的角色。创建一个集体土地股份有限公司还有如下四个优点：股份有限公司的法人制度保护股东私有财产的设定保证了公司的运营不会威胁到农民除了出让土地外的其他财产;公司的效率相较集体经济组织或者村民委员会更高，在交易中更符合市场要求，能够产生更多的收益，符合实现制度设定的提高土地利用效率的目标;公司相对独立，政治影响较少，利益分配更加合理，有利于促进城乡共同富裕的目标;公司的立法更加完善，有利于农民依法维权。

　　至于如何设立集体土地股份有限公司，可以有村民委员会组织集体成员一起协商，制定公司章程，分配权利义务。这个股份有限公司一经成立就不受任何村民委员会等组织的干预，自主运营。土地使用权所有者以土地使用权作价入股，作为股东，分享公司收益。

　　（三）集体建设用地使用权流转途径

　　国有土地使用权现行的转让方式主要包括出售、交换、赠与、以土地使用权作价出资或入股等。但是，农村集体建设用地的使用权只能在一定期限内转让，但不能完全出售，因为集体土地使用权具有身份性。集体建设用地使用权的流转方式主要包括以下三种：一是转让，即集体建设用地所有权人将一定时间的集体建设用地使用权让渡给土地使用人使用，一次性收取该年期内的土地收益的流转方式。二是出租，指集体建设用地所有权人将建设用地使用权出租个土地使用人，并根据租期收取租金的流转方式。三是作价出资或入股，是指集体建设用地使用权人将集体建设用地使用权依据时间标准作价，以此出资或入股企业的流转方式。

　　（四）审批登记制度

　　集体建设用地的增减与农用地的增减成反比，因此我国实行土地用途管制制度，严格控制集体建设用地。集体建设用地使用权进行流转需要两个条件：集体建设用必须是依法取得的，集体建设用地必须符合土地利用总体规划。因此，流转的前提就是审批登记制度。

　　政府负责依据土地利用总体规划对集体建设用地的来源合法性和用途合理性进行审批，具体的审批流程依据相关的行政法规。构建集体土地登记制度：一是登记数据库建立，利用互联网技术，构建登记信息数据库，方便查找，避免重复。二是使用权和所有权登记相分离。获得批准的建设用地，流转双方领取农村集体建设用地流转批准文件，办理集体建设用地使用权登记，领取集体建设用地使用权证或土地他项权利证书。 三是规范行政行为，实现统一调查、统一确权登记、统一发证。 　　（五）土地价值评估系统

　　集体建设用地使用权流转主要通过将土地按一定的年限评估作价转让、出租、出资或入股。完善的土地价值评估系统是其前提条件。我国农村地区的土地价值评估系统正处于起步阶段，存在着一定的缺陷。第一，评估公正性无法保证。由于长期以来，农村土地流转存在于国家和农民之间，土地价值评估受到公权力影响过剩，农民处于听之任之的状态，土地价值评估的公正性遭到侵蚀。第二，评估合理性缺失。我国土地征用实行“产值倍数法”，这里的产值仅限于土地现状产值，而倍数又由省级地方政府自行决定，因此大大地影响了土地价值评估的合理性。

　　考虑上述缘由，为了更好地服务于城乡统一建设用地流转，笔者结合城市地价评估经验和农村集体土地流转试点实践教训提出以下几点建议：（1）流转主体私人化，将土地流转变成私主体之间的交易，减少公权力的干扰;（2）建立土地评估中介机构，确保评估机构的独立性;（3）逐步完善监督体制和纠纷解决机制，维护流转双方的利益;（4）解除政策限制，使用创新的、科学的评估方法，综合考虑土地的现有价值和未来价值，确保合理性;（5）构建数据平台，利用互联网技术，打造各地城乡土地流转案例综合查询平台，为集体建设用地地价评估作价提供对比依据。

　　（六）收益分配制度

　　集体建设用地使用权城乡统一流转的根本目标是提高土地使用效率，充分发挥土地权能，促进农村经济发展，提高农民收入，实现共同富裕。收益分配制度是土地改革的关键。我国已经有许多地区开展了集体土地流转试点试行，其中海南土改模式和广东流转模式因其制度大胆创新突破传统而备受瞩目。两者的共同点在于真正地将土地改革的收益交给农民、用于农民。

　　笔者认为，收益分配制度应当符合三个要求：（1）优先补偿失地农民。收益分配制度应适当地将土地流转中增值的收益分给失地农民，避免“一刀切”。（2）兼顾国家和集体的利益。考虑到国家在土地流转中的税收损失和农民集体经济组织在土地流转中的人力支持，收益分配中有一定的比例必须归于国家和农民集体经济组织所有。（3）必要的机会利益补贴金。补贴金用于支援在耕农民以平衡其因耕地这一公众义务无法参与交易所丧失的机会利益。

　　管见以为，集体建设用地流转产生的收益应当按照一定的比例分配给失地农民、集体土地股份有限公司、国家。由于各个地区的差异性，国家应当制定一定范围的比例，保证失地农民真正获得土地增值收益的同时尊重集体经济组织的自主权。国家所获得的收益可以分出一部分，补偿在耕农民的利益。集体土地股份有限公司获得的收益，应当用于维持公司运营、改善集体公益事业、农村基础设施、提供社会保障等。

　　（七）社会保障体系

　　农民最主要的财产――土地可能在城乡统一市场流转过程中丧失，国家需要建立完善的社会保障体系以代替土地的社会保障功能。笔者认为，保障体系应该注重一下三个方面：

　　一是交易保障。借鉴国有土地流转，乡镇政府应当设定最低价格限制以保护农民权益。此外，政府还可以对各级土地价格取均值进行公示，运用公众的力量监督交易的公正。

　　二是诉讼权利的保障。首先是立法理念偏向农民。立法公正是法律公正的基础。立法不公正，则司法公正难以实现。其次要加强法制宣传。政府可以定期开展法律讲座，邀请法学专家为农民详细介绍法律基础理论和实践操作的诸多问题及解决办法。最后要从确定法律援助基本规章制度、解决经费来源、扩大覆盖面和积极宣传几个方面完善农村的法律援助系统，保障经济困难或特殊案件的人可以维护自己的权益。

　　三是农民生活的保障。首先，要建立一个农民再就业辅助组织。该组织的职能在于提供免费培训，提供一些就业途径，适当地辅助农民参与非农生产。组织能够在再就业农民和集体建设用地使用者间搭建桥梁，给予农民充足的机会实现再就业，保障获得企业所需的劳动力。该组织的资金可以从土地流转收益中获得，不足的部分由政府加以补贴。其次，建全针对农村地区的医疗保险体系和养老保险体系。当前我国农村医疗保险体系和养老保险体系普遍存在着资金短缺和基金管理不善的问题。笔者认为对于资金短缺问题可以由土地增值收益中补足，而基金的投资和风险管理可以委托公司负责。有学者认为可以建立一个专门的全国性的保险公司，负责收取费用和管理基金。笔者认为这不失为一种创新，但是还有许多具体的问题有待商榷。最后，落实农村最低生活保障制度。国家需要确立科学的低保对象确定依据，扩大低保覆盖面，确保生活困难的农户可以真正地获得补贴。

　　注释：

　　 程久苗.农村集体建设用地流转制度的创建及相关问题的思考.南京农业大学学报.2002（3）.

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