农村公共产品供给绩效评价指标体系的构建

　　中图分类号： F323.89 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.02.027

　　Abstract： The supply of rural public products is in short and inefficient in China all the time， which has caused wide public concern. Moreover， the performance evaluation mechanism of it is not in place ， either. Based on previous scholars’ research， we construct a set of reasonable， operable performance evaluation system， which is closely related to rural development demand. Then， we make an empirical analysis of the performance on rural public products supply by combining real situation in specific area with AHP-FCE（Fuzzy Comprehensive Evaluation Based On Analytic Hierarchy）. Countermeasures to improve rural public products supply performance are also provided at the end of this paper.

　　Key words： rural public goods； performance evaluation； AHP-FCE

　　一、引言

　　随着我国经济的迅猛发展，“三农问题”越来越突出，是我国长期以来一直关注的重大问题。农村公共产品供给不足、效率低下严重制约了我国农村的经济社会发展。因此， 我们不仅要加大对农村公共产品供给的投入力度， 而且更重要的是我们要构建符合实际的农村公共产品供给的绩效评价指标体系，并在此基础上做出详细的实证分析。

　　关于对农村公共产品供给绩效评价的研究。纳尔逊等人构建了以农村公共产品产出量和投入价格为自变量的成本方程，然后运用美国中西部农村地区道路铺设的相关数据，对农村政府对公共产品的供给管理效率进行了检验。国内学者徐崇波，梅国平运用数据包络分析（DEA） 的二次相对效益评价方法，结合江西省80个县（市）的样本数据，通过构建适合评价我国农村公共产品供给绩效的评价体系和评价指标，对我国农村公共产品供给的生产有效性和管理有效性分别进行了评价。[1] 王俊霞和王静以农村公共产品绩效评价指标的新理念为核心，采用标准化评分方法构建了一套农村公共产品供给绩效评价指标体系，反映了政府在农村公共产品供给上的行为偏好，也说明了对农村公共产品供给政策是否合理。[2] 王俊霞，张玉，鄢哲明，李雨丹运用组合赋权法为构建的绩效评价指标体系设定权重，以陕西咸阳市农村公共产品供给满意度调研数据为例，对部分乡镇的农村公共产品绩效评价值进行了测算和比较。[3]

　　鉴于此，发现国内外已有多数学者对农村公共产品供给绩效评价做出过研究，笔者在已有学者的研究基础上，从财政视角出发，结合马斯洛的需求层次理论，通过系统的调查研究，构建出一套合理的、符合农村实际需求的农村公共产品供给绩效评价指标体系，并运用AHP-FCE（基于层次分析法的模糊综合评价模型）对我国农村公共产品供给绩效进行详细的量化研究分析，从而对我国农村公共产品供给的绩效评价进行更进一步的研究。

　　二、农村公共产品供给绩效评价存在的问题

　　到目前为止，绩效评价制度已经被我国的很多政府部门采用，但是，由于我国引进绩效评价制度的时间比较晚，尤其是对农村公共产品供给的绩效评价更是处在初始阶段，广大农村地区缺少对农村公共产品供给的绩效评价机制，这种现状不利于我国新农村建设和缩小城乡收入差距，更不利于农村对公共产品的需求。经过对之前学者研究成果的分析，再根据我国农村的基本现状，现对我国农村公共产品绩效评价主要表现出的几个问题进行总结梳理。

　　（一）绩效评价的主体内部化

　　农村公共产品，主要是由政府提供，而对农村公共产品供给的绩效评价也是由政府来进行，这样很显然就会出现一种问题，那就是自己评价自己的成果，这与一个人既当运动员又当裁判员没什么两样，这种评价主体不利于提高农村公共产品供给的效率。

　　（二）绩效评价指标不健全

　　农村公共产品供给绩效评价指标用来衡量公共产品供给绩效水平，而好的合适的指标不仅能够衡量出公共产品供给的绩效，而且能够显示出措施的不足，以便后期改进。现实的绩效评价工作中，存在着关键指标缺失以及指标体系不健全等问题。

　　（三）绩效评价目标不合理

　　一个好的合理的绩效评价制度，其目标应该是“经济繁荣”、“社会和谐”、“保障民生”、“科学发展”等等。然而在现实的经济社会中，在经济建设的绩效目标下，各级政府不同程度的出现了“政绩工程”和“形象工程”，这扭曲了进行绩效评价的目的和目标。 　　（四）使用的评价方法不合理

　　在评价方法上，偏重于定性分析和规范分析，忽略了定量分析与实证分析，导致评价结果不够科学。由于缺乏比较全面的量化指标，不仅缺乏应有的科学性和可操作性，而且为评价上的随意性留下过大的空间。

　　三、构建农村公共产品供给绩效评价指标体系

　　（一）指标体系构建的原则

　　1. 系统性原则。农村公共产品供给绩效评价系统的特点是多层次、多因素，指标体系的设计在能够反应构成系统的要素状态基础上，还必须要能反应系统与要素、子系统之间的相互关系，从而更进一步表达系统的本质特性和整体性能。

　　2. 普适性原则。绩效评价指标体系的制定要能适用于不同级别不同规模的区域评价，要在全国不同地区具有普遍的适用性。

　　3. 独立性原则。所选取的每一个指标都能独立的反映某一方面的特征，同层次的不同指标之间不能有包含关系，不能重复。

　　4. 目的性原则。对任何事物的评价都是有目的的，我们选取的评价指标也都得是要为这种目的而服务的，选择角度不同，最后得出的结果也会不同，所以对绩效评价的指标体系应该与评价的目的和任务相对应。

　　5. 可操作性原则。指标设计应尽可能简单，意义能很容易理解，指标数量尽量精简，容易计算。定量和定性指标，都要便于取得，尽可能的与国家的规定一致，可以直接从统计部门的统计数字和资料或通过计算取得。

　　（二）指标体系的构建

　　马斯洛提出了人的需求层次论，农民对农村公共产品的需求也是从低到高的，所以，笔者结合农村的实际需求，根据马斯洛的需求层次论，进行了评价层次的划分，从而确定了评价目标下包括4个一级指标、8个二级指标、26个三级指标的农村公共产品供给绩效评价指标体系（见表1）。

　　（三）指标筛选

　　1. 满足基本生存的公共产品指标包括了公共卫生和饮用水两个二级指标。这些指标的选取主要是基于其对农村生活的重要性，属于生理需求层次，如果这些公共产品供给出现问题，那么很可能危及村民的正常生存。

　　2. 满足基本生活的农村公共产品指标分为基础建设和社会保障两个二级指标。各个二级指标又细分为隶属于自身的三级指标。基础设施主要有道路、电网、水利设施，社会保障主要有养老保险、社保基金、民政部门资助参加合作医疗、最低生活补助。这些指标的选取都是基于保障农村基本生活的。

　　3.满足农村发展的公共产品指标分解为公共教育、公共科技、民主参与三个二级指标，在各二级指标之下选取了具有普遍性及可操作性的三级指标。这些指标与农村经济发展密切相关，有着重要的现实意义。

　　4. 满足精神娱乐的公共产品指标分为文化体育和休闲娱乐两个二级指标。这些指标都是村民比较高层次的需求产品，属于高层次需求评价指标。

　　综上所述，可看出农村公共产品供给绩效是以满足农村实际需求为原则的，根据农村由低到高的需求层次，构建出如上的农村公共产品供给绩效评价指标体系。

　　四、农村公共产品供给绩效评价实证分析

　　（一）评价模型的选择

　　农村公共产品供给绩效评价是一项非常复杂的工程，需要通过设置多层次的指标体系，来反映农村公共产品供给情况，为了客观反映不同指标的层次关系和重要性差别，采用层次分析法（AHP）计算出各层次指标的权重，然后运用模糊综合评价法（FCE）把对指标的评语定量化，最后计算出某区域农村公共产品供给绩效评价系统的综合评价值。

　　（二）用AHP确定综合评价指标权重的过程

　　上世纪70年代，萨蒂（T L Saaty）教授（美国运筹学家）提出了层次分析法（AHP），它适用于多目标决策分析，采用了定性与定量相结合的分析方法。本文运用层次分析法软件（yaahp）来确定评价指标体系的指标权重。

　　根据表1，总目标（O层）下属的一级指标有4个，一级指标层（A层，其元素用αij表示）下属的二级指标有9个，二级指标层（B层，其元素用σij表示）下属的三级指标有26个，三级指标层为C层，元素为cij。一级指标的权重定义为一级权重（即A层对总目标O层的权重），二级指标的权重为二级权重（即B层对A层的权重），三级指标的权重为三级权重（即C层对B层的权重）。

　　1. 一级权重计算。农村公共产品供给绩效评价指标体系总目标下属的4个一级指标分别是满足基本生存的公共产品a1、满足基本生活的公共产品a2、满足农村发展的公共产品a3，满足精神娱乐的公共产品a4。A层一级指标相对于总目标的权重为Wi。一级指标判断矩阵及权重（见表2）。

　　经yaahp软件计算求得：最大特征根值λmax=4.1051，一致性检验指标C.I=0.0350，平均随机一致性指标R.I=0.96，得一致性比值CR=0.0365，由于CR<0.1，可知该判断矩阵通过一致性检验（见表3）。

　　2. 同理求得二级、三级权重。得出农村公共产品供给绩效评价指标单排序权重表（见表4）：

　　（三）用模糊综合评价法（FCE）进行实证分析

　　笔者以山西省为例来进行实证分析，寿阳县位于山西省东部，是山西省的一个农业大县，是山西省开展以大病统筹为主的新型农村合作医疗试点县市之一，也是全国基层农村科技推广体系改革与建设示范县。在研究农村公共产品供给方面具有比较强的代表性。

　　笔者 所用数据来源于对该地区进行的问卷调查，调查的范围涉及全县14个乡镇。在相关人员的配合下去乡镇和农村发放调查问卷，发放对象为乡镇分管农村的干部、部分村干部以及村民，共发放问卷300份，收回276份，问卷的回收率与有效率均为92%。

　　模糊综合评价模型构造步骤如下：

　　1. 建立因素集。把与被评价事物相关的因素按照某种属性分成s个子集，即：U=（U1，U2，???，Us），然后再根据需要对s个子集进行细分，从而形成多级集合因素构成的分析对象，即：Uj=（Uj1，Uj2，???，Ujt），（j=1，???，s）。 　　笔者对农村公共产品供给绩效进行三级评价。因此根据指标体系就有总目标集合1个，一级指标子集4个（s=4）和二级指标子集9个。这样划分之后，对于指标层集合就可以按照单级模糊综合评价的方法进行。

　　（1） 由4个一级指标构成的总目标集合：

　　U=（U1，U2，U3，U4，）=（满足基本生存的公共产品，满足基本生活的公共产品，满足农村发展的公共产品，满足精神娱乐的公共产品）

　　（2） 由9个二级指标子集分别构成4个一级指标集合：

　　U1=（U11，U12）=（公共卫生，饮用水供应）

　　U2=（U21，U22）=（基础建设，社会保障）

　　U3=（U31，U32，U33）=（公共教育，公共科技，民主参与）

　　U4=（U41，U42）=（文化体育，休闲娱乐）

　　（3） 由26个三级指标子集分别构成9个二级指标集合：

　　U11=（U111，U112，U113，）=（人均卫生事业费供给，医疗服务的利用情况，农户就诊的情况）

　　U12=（U121，U122）=（农村自来水供应情况，饮用水卫生合格程度）

　　U21=（U211，U212，U213，）=（农村道路覆盖率，农村电网覆盖率，农田水利设施建设）

　　U22=（U221，U222，U223，U224，）=（最低生活保障率，民政部门资助参加合作医疗率，农村社保基金国家扶持比重，农村养老保险覆盖率）

　　U31=（U311，U312，U313，U314，）=（生均教育经费供给，农村中小学教师配备情况，农村学生的上学率，农村教师工资足额发放率）

　　U32=（U321，U322，U323，）=（农村科技普及率，村内举办农业科技咨询服务，农户技能培训情况）

　　U33=（U331，U332，）=（农民监督意识强弱，农民参与选举的程度）

　　U41=（U411，U412，U413）=（人均文体广播事业费供给，广播电视人口综合覆盖率，人均健身场所面积）

　　U42=（U421，U422）=（农村休闲娱乐景区建设，农村网络普及率）

　　2.建立评语集。确定评语等级集合V=（V1，V2，???，Vm），共m个因素，本文采用5级评语（好，较好，一般，较差，差），其对应的数值见表5：

　　3. 计算隶属度。计算所调查人员对各个评价指标给出的等级评判模糊子集的隶属情况。即：某因素的隶属度=判断指标属于某等级Vj的人员个数/调查人员总数，j=1，2，???，5；Vj就是评语集的五个等级。

　　4. 建立模糊关系矩阵R。

　　rij表示评价事物从因素Ui来看对Vj等级模糊子集的隶属度。

　　5. 确定权重。即权向量W=（w1，w2，…，wn），直接使用通过AHP方法计算每层指标的单要素权向量。

　　6. 计算被评价事物的模糊综合评价结果向量B。

　　bj是从整体上看被评价对象对于Vj等级模糊子集的隶属度。从而计算出各指标层的单因素评价结果。

　　7. 计算最终综合评价值。用最后得到的目标层的模糊评价向量乘以各级评语对应的数据构成的等级量化向量。

　　8. 分析模糊评价结果。从模糊综合评价的过程来看，我国对农村公共卫生、基础建设、和文化体育类公共用品供给处于一般水平，对饮用水供应、公共教育和社会保障类公共产品供给情况较好，而对公共科技类、民主参与和休闲娱乐类的公共品供给处于较差的水平。进一步讲，就是目前我国对满足农村发展和满足村民休闲娱乐的公共产品供给有限。

　　五、提高农村公共产品供给绩效的对策

　　（一）构建农村公共产品多元主体的供给体系

　　继续保持政府在农村公共产品供给上的主体作用，发挥市场对农村公共产品供给的补充作用，鼓励和引导非营利组织对农村公共产品的辅助作用

　　（二）优化我国农村公共产品供给结构

　　政府应该软硬兼顾，不仅要对农田水利、道路、公共卫生等“硬公共品”给予重视，对农村基层民主参与、公共科技、文化娱乐等“软公共品”也应该给予关注。

　　（三）建立健全农村公共产品供给绩效评估制度

　　合理确定农村公共产品政府供给绩效考核标准，进行农村公共产品供给绩效评估的立法工作，推进农村公共产品供给绩效第三方评估。

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