1949年以来我国农村权力结构变迁问题考论

　　中图分类号：F32    文献标志码：A    文章编号：1002-7408（2015）01-0066-05

　　 作者简介：吴玉刚（1974-），男，河南原阳人，河南职业技术学院讲师，研究方向：思想政治教育。

　　中华人民共和国成立以来，农村村级组织体系历经多次重组。新的村级组织一经建立，组织自身便拥有一定的权力和权威，进而引起村庄权力结构的重大变迁。学术界对于建国以来农村村级组织的研究，或侧重于纵向勾勒其发展轨迹，①或重点论述不同历史时期村级组织的建构及其性质、功能。②其中，村庄权力结构是指村庄各主要权力主体之间模式化的互动关系。[1]学术界对该问题的研究一般从两种视角展开，“一是对村庄内部各个权力主体之间的互动关系进行研究，二是对国家与村庄的关系进行研究。”[2]而村级组织体系的重组与村庄权力结构变迁之间究竟有何关联？对此，学术界相关研究尚付阙如。鉴于此，与以上研究视角不同，本文将在村治中占主导地位的村级组织作为权力主体，从不同时期村级组织与村庄内部权力结构演变、国家―农民关系建构之间的关联两个维度入手，系统探讨建国以来村级组织与村庄权力结构的变迁，为克服既有研究中存在的“关于村庄权力结构的内部研究与外部研究相互脱节”[2]的弊端提供新的视角，进而增进对于中国乡村社会性质、乡村社会结构及其变迁的理解。

　　一、政权初建时期（建国前后至1954年）

　　（一）政权初建时期的村级组织

　　就村级组织自身的设置而言，政权初建时期的村级组织主要包括村政府和农民协会。

　　村政府是建国前后中共正式的农村基层政权组织之一。解放战争时期，中共在东北、华北等老解放区较早地开展了土地改革，从而也较早地在农村进行基层政权建设，建立起了对农村的控制，东北、华北以及内蒙古自治区等地的农村基层政权组织是村政府。1950年12月，政务院颁布《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，规定在全国建立行政村与乡作为一级地方政权机关，在土地改革未完成的地区，乡农民代表大会或乡农民代表会议代行乡人民代表会议的职权。不过，在政务院的这两个通则颁布之前，中南、西南、西北等新解放区部分农村在建国前后已经分期分批推行了清匪反霸、减租减息、土地改革等改革运动，废除了保甲制，建立了新的乡政权和行政村村政权，如湖北全省1948年设有乡镇1276个，其下分为20，111保（1949年数字），经过合并或改组旧保甲，到1950年5月，全省组成行政村18，037个。[3]1954年，《中华人民共和国宪法》第一次以国家根本大法的形式，正式规定县以下的乡、民族乡和镇为我国农村基层政权，撤销了行政村建制，村开始改变其国家政权机关的性质。

　　在革命战争年代和建国初期的土地改革运动中，农民协会一直是中共发动和组织农民、改造乡村的重要组织载体。建国初期的农民协会由两部分构成：一是由东北、华北等老区在解放战争时期的土地改革运动中的贫农团改组、整顿而来，二是中南、西南、西北等新解放区在清匪反霸、减租减息、生产备荒和土地改革等一系列社会改革运动中发展了大批农民协会。由于土地改革、建立和巩固农村基层政权、调整农村阶级关系及构筑反封建统一战线的需要，[4]建国初期的农民协会发展迅猛。为了进一步发动和组织农民，规范各级农民协会的建制，1950年7月14日，政务院第41次政务会议通过了《农民协会组织通则》，对农民协会的性质、组成、结构、职能等作出了规定。在村级一般设农民协会，下设农协小组。1953年，除少数民族地区以外，全国的土地改革基本完成，各地的乡村政权普遍建立，农会的骨干大多转变为乡村干部，农民协会悄然退出历史舞台。

　　由村政府、农民协会及其领导下的农村妇联、共青团、民兵组织等其他新社会组织，构建了一套新的组织体系，完全替代了国民党统治时期由乡村保甲组织、宗族组织、帮会组织和民间信仰组织构成的组织体系。

　　（二）村级组织与村庄内部权力结构

　　在村庄内部，村级组织成为乡村阶级差别的分水岭和乡村权势转换的重要组织载体。从村政府和农民协会等村级组织的领导者和组成者来看，以前处于农村社会阶层体系底端的贫雇农及其他无产者在政治和经济上获益，成为新组织的骨干和新的乡村精英，如河南省土地改革时，土改工作队员在农村与贫雇农实行“三同”（同吃、同住、同劳动），访得苦大仇深、为人正派并有活动能力的贫雇农作土改积极分子，由其以苦引苦串联贫雇农，组成农民协会的骨干力量，并由其中优秀的骨干分子建立民兵班、排，掌握武器（红缨枪、土枪等），紧密团结中农，形成农民阶级队伍的优势。[5]而地主、乡绅、富农则从农村社会阶层体系的上层向下流动到农村社会的底层，被排斥在新的村级组织之外。

　　（三）村级组织与国家―农民关系

　　新村级组织成为构建新型国家与村庄、农民关系的组织中介，有效加强了中共和新兴国家对农村社会的控制。“就政权与村庄的关系而言，土地改革和税率提高使国家政权空前地深入自然村。旧日的国家政权、士绅或地主、农民的三角关系被新的国家政权与农民的双边关系取代了。”[6]村级组织的创设过程本身就是共产党组织农民、深入农村的过程，中共通过创建自己掌控的村级组织第一次将国家的权力延伸到了自然村。例如，农民协会的性质被界定为“农民自愿结合的群众组织”，但在土改工作队深入发动群众的过程中，经常出现工作队干部包办代替的情形，如湖北黄冈的土改运动中，“工作队不是当群众的参谋，而是当群众的司令员，这种情况则相当普遍”，在当选代表出席农代会时，圻春××乡农民说：“我们是门客掌钥匙，当家不做主。”[7]农民协会的具体职能可谓包罗万象，湖北枝江县土改时，农协领导会员开展了216次大规模的诉苦大会，控诉511个地富、恶霸、土匪逼死人命、霸占田产、强拉壮丁等452项罪行，甚至原乡人民政府工作人员，需经农协会审查决定。[8]可以说，农民协会弥补了建国初期中共政权及政党组织向农村扩张不够、下移不深的局限，成为新旧交替之时有效沟通国家与乡村、农民的渠道，有效地将高度分散的农民整体上纳入新兴国家的控制体系，加强了执政党对农村的社会控制。 　　二、合作化时期（1954-1958年）

　　（一）合作化时期的村级组织

　　合作化时期的村级组织主要包括行政村组织、互助组、合作社以及村党支部。乡镇是基层政权组织，乡镇不直接干预农民，其职能是组织生产合作，管理文教、卫生、治安保卫、人民武装、民政、财粮、调解等，而村已经改变其国家政权机关的性质，合作社只是经济方面的组织，这种组织实行多层级多层次的管理制度。

　　自1954年《中华人民共和国宪法》颁布之后，行政村开始改变其国家政权机关的性质，只是作为乡人民政府的下属机构或派出机构而存在。面积较大、居住分散的乡，由一个或几个自然村组成行政村，行政村下按自然村划定居民组。行政村设村主任1人，副主任1～2人，村的正、副主任在乡人民代表中推选或由乡人民政府委员兼任。辖村不多的乡，乡长可兼乡政府所在地的村主任。村的主要职责是在乡政府的领导下负责召开所辖地区的乡人民代表及其他工作人员的工作会议，讨论执行乡人民政府的决议，检查执行情况以及协助乡长处理日常事务。[9]

　　互助组有临时性、季节性的劳动互助组和常年互助组两种基本形式。互助组里，土地等生产资料的所有权属于农民私有，农民根据需要组织起来进行劳动互助，土地的产出和农业剩余由农民自由支配，村落的治理方式和乡村权力结构没有发生变化。

　　初级农业生产合作社最主要的特点是土地等主要生产资料属于农民私有，但可作为股份加入合作社再进行收入分配，农民收入由土地报酬和劳动工分两个部分构成。在实践中，初级社的组建范围一般是自然村。

　　高级农业生产合作社的特点是土地等主要生产资料转为合作社集体所有，社员集体劳动，分配上取消土地报酬，实行“各尽所能，按劳取酬”的分配原则，即以合作社为分配单位，合作社从每年的收入中扣除生产费用和向国家缴纳的税金，留出一定数量的生产基金、公积金和公益金，余下的实物和现金再分配给社员。高级社的组建范围一般是行政村，每年高级社的户数不同，1950年为32户，1953年1373户，1956年2464户，经过整顿后，1957年为1587户。[10]415

　　此外，这一时期，中共开始在合作社和行政村建立党的基层组织。建国初期，中共农村支部只达到乡一级。合作化运动的推行，使得中共组织开始由乡向村庄延伸，“合作化运动的一个重要后果就是将党的支部由行政乡一直延伸到村庄和生产单位。”[11]

　　（二）村级组织与村庄内部权力结构

　　在村级组织内部，组织成员的身份和社会关系都发生了明显变化：首先，合作社成员在身份上逐渐形成社队干部和普通社员两大群体，代替了土地改革时期多等级的身份标签，社员的身份一定程度上掩盖了农民之间的差异和不平等。其次，合作化运动改变了农民的生产生活方式和农民之间的社会关系，农民由单家独户、分散个体经营转向由集体统一安排生产任务、集体劳动、挣工分维持生计。

　　（三）村级组织与国家―农民关系

　　将农民组织起来体现了国家整合乡村社会的努力，为国家从农村吸取资源、在农村建立计划经济体制奠定了坚实的组织基础。通过合作化、统购统销和1958年开始实行的户籍制度，国家在农村建立了高度集中的计划经济体制，土改后形成的国家与农民的双边关系被新的国家、村级组织与农民三方关系所取代，有利于国家从农村吸取资源。这可以从三个方面体现出来：其一，从农业生产计划上来看，农村高级社化以后，高级社实行高度集中的计划管理体制，农业生产从生产计划到农作物播种面积等基本被纳入国家计划的轨道。其二，从农产品的流通上来看，1953年底实行的统购统销政策，“从流通组织形式上和渠道上，形成了国家对农产品交换的垄断价格”，“割断了农民同市场的联系，限制了价值规律对农业生产的刺激”。[10]114。其三，从农民交纳农业税的方式来看，土改后，农民向国家交纳农业税（交公粮）采取分户负担、分户缴纳的方式，初级社时期改为分户负担、由社集中代交，高级社时期则改为由社统一负担、统一交纳。合作社等村级组织的建立，为国家在农村征收农业税提供了最强有力的组织保障。[12]

　　三、人民公社时期（1958-1982年）

　　（一）人民公社时期的村级组织

　　人民公社时期政社合一、党政合一、政经合一，“农村人民公社是政社合一的组织，是我国社会主义社会在农村中的基层单位，又是我国社会主义政权在农村中的基层单位。”[13]616人民公社的初期规模，大约由28个农业生产合作社合并而成，[14]平均每个公社4600多户，1962年及其后人民公社的范围有所调整，但直到1982年人民公社废除前夕，全国54，352个人民公社中，人口在1万以上的人民公社占61%，1万人以下的占39%。[15]公社的组织架构一般分为公社、生产大队、生产队三级，村级组织框架主要由生产大队、生产队及其管理委员会、党组织以及贫下中农协会所构成，其中，党组织职责全能化，大队党支部成为村级的一元权力中心。

　　（二）村级组织与村庄权力结构

　　生产大队和生产队本来是生产管理组织，但是作为公社的下属组织，必须接受公社的集中统一领导，完成一定的行政工作，“生产大队管理委员会，在公社管理委员会的领导下，管理本大队范围内各生产队的生产工作和行政工作”，[13]624如生产、分配、兴办农田水利建设、组织生产队之间的协作、督促生产队完成国家规定的粮食和其他农副产品的征购派购任务、民政、民兵、治安、文教卫生等。同时，生产大队和生产队的干部，采取严格的自上而下的逐层任命制，生产大队干部，由公社党委任命，生产队干部则由大队支部决定，社员举手通过。

　　普通农民（社员）必须接受生产队、生产大队、公社的统一管理和领导，必须服从这个自上而下的严密的管理控制体系，不能自由迁徙、流动和择业，否则，正常的生存便无法保障。村庄实行组织军事化、生活集体化、行动战斗化，农民的生产方式、收益（完成国家的征购派购任务和扣除集体提留之后的农业剩余才能分配给农民）、生活方式都被严密地控制。在这样一种权力过分集中的体制下，农民群众的政治、社会参与和民主权利难以具体落实。 　　人民公社时期农村党组织在设置上，一般在公社一级设立党委，有的地区在公社与大队之间的管理区设党总支，生产大队设立党支部，生产队则设立党小组，“人民公社根据规模的大小和党员的多少，设立党委员会、总支部委员会或者支部委员会。生产大队则也根据规模的大小和党员的多少，设立总支部委员会或者支部委员会。人民公社内的党委员会、总支部、支部，是中国共产党在农村中的基层组织，是农村工作的领导核心。”[13]645在公社党委――管理区党总支――大队党支部――生产队党小组的组织系统中，党小组向党支部负责，党支部向党委负责，而在党委、党总支和党支部内，权力又高度集中在党的书记手中，因此不仅建立起严密的农村基层党组织网络，而且实行党的一元化领导、“党政合一”，权力高度集中，党组织成为农村各项工作的绝对领导核心，其职能无所不包。在生产大队一级，大队管理委员会、青年团、妇联、民兵连等组织全部接受党支部的领导，党支部有权为这些组织制定大政方针，并监督它们执行。[16]党的支部在大队的建立意味着党的权力通过健全的组织系统已经渗透到了农村的最基层。[17]大队党支部成为村落治理的核心和绝对主宰力量，也成为人民公社体制稳定、长期存在的重要支撑。

　　四、“乡政村治”时期（1982年以来）

　　（一）“乡政村治”时期的村级组织

　　“乡政村治”时期，乡镇是基层政权，乡镇以下实行自治，人民公社的公社―生产大队―生产队三级体制逐渐解体，被乡镇―村民委员会―村民小组组织架构所替代，在村级，占主导地位的组织主要是村民委员会、村党支部和村组社区合作经济组织。

　　按照《中华人民共和国村民委员会组织法的规定》，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，其地域范围一般以人民公社时期的生产大队为基础，由几个自然村联合组建而成，少数以自然村为基础，根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会。村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成，由村民直接选举产生，每届任期三年，可以连选连任。村委会的职责由两个主要部分构成：一是完成村级自治性的事务，如办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，管理本村集体资产，保护和改善生态环境，开展文化建设活动，推动农村社区建设;二是协助乡镇政府完成一些行政性事务。此外，村民委员会下设若干村民小组，村民小组一般以公社时期的生产队为基础，村民小组在很多地区只设组长一人，组长多由各小组村民直接推选。村民小组直接面对村民，是村委会和村民之间沟通和联络的桥梁，其主要职责，一是贯彻落实村民大会和村委会布置的任务，二是处理与村民利益直接相关的小组内部事务，如农地承包权的变更、水利灌溉，向村委会反映本组村民的意见、建议和要求等。

　　农村改革以来，村级党组织的设置主要包括三种类型：一是人民公社时期的生产大队改为行政村，以行政村为单位设立村党支部，这种情形最为普遍;二是在一些经济较发达的村，设党总支或党委，如被称为“豫中一枝花”的河南省南街村，1988年村党组织从支部升格为党总支，1993年又升格为南街村党委。[18]此外，少数村只有党小组，未设村党支部。到2006年，全国共有农村基层党组织90多万个，其中村级组织73万个（包括党支部、党总支、党委）。[19]

　　在农村改革过程中，政社分设、政企分开，与之相应，各地以村、组为基础，成立了村、组社区合作经济组织。“土地的农民群众集体占有关系是社区合作经济组织赖以建立的基础”，并且，这些合作经济组织具有“不改变土地关系和农民的生产经营自主权”“专业性强”“组织类型多样化”“多数为民办官助”“脆弱性”等特点。[20]从各地的实际情况来看，村组社区合作经济组织一般承担的职能主要包括：管理土地（包括土地承包分配和调整、农田基本建设，有的还经营一部分土地）和其他集体资产;为农户提供各种服务及兴办和管理集体企业。有部分集体经济实力较强的村，村社区合作经济组织向农民和农户提供产前、产中和产后较为广泛的服务，但是，相当数量的村社区合作经济组织集体经济力量较为薄弱，统一服务的功能有限。

　　由上可见，从村级组织的设置情况来看，“乡政村治”时期的村级组织呈现出类型多元化的特点。伴随着家庭联产承包责任制和农村改革的推行，人民公社管理体制失去其经济基础而解体，农村的组织形式和管理体制发生了根本性改变，农村村级组织出现了重建、重组和分化，村级出现村民委员会、村党支部和村组社区合作经济组织等三大组织系列并存的复杂图景，而且三大组织往往“三套牌子、一班人马”，干部交叉任职。此外，加上共青团、妇联、宗教和宗族等组织，农村村级组织更加多元化，村级组织在组织内部、组织之间、组织与乡村社会以及组织与国家等方面的关系更加复杂。

　　（二）村级组织与村庄内部权力结构

　　这一时期村级组织重组所引起的村庄内部权力结构变化主要体现在以下两个方面：

　　其一，村级组织与农民的关系发生改变，村级组织不再掌控农民的生产方式与收益分配，农民成为自主经营、有独立经济利益的主体，“从财产权利和身份自由方面，获得了双重解放”。[21]同时，农民也更加分散、“原子化”。

　　其二，村落内部权力结构从人民公社时期以党组织为一元权力中心转变为村党支部和村民委员会二元权力中心，但村落二元权力中心即党支部的领导权和村委会的自治权之间存在着一定的张力和对抗。一方面，村级重大事务的决策权一般集中在村党支部和村委会，村经济组织往往只能按照村党支部和村委会的决策去执行。另一方面，村党支部和村委会“两委”矛盾不断。在我国的政治体制中，中国共产党是执政党，是中国社会主义现代化建设事业的领导核心。首先，乡镇党委与村党支部是领导与被领导的上下级关系，村党支部并没有成为自治组织，这一点与村委会的性质截然不同。其次，在所有村级组织中，村党支部居核心地位，村党支部与其它村级组织是领导与被领导的关系。如何既能保证村党支部的领导权，又能实现村委会的自治权，成为现实中难以处理的问题。因此，“中国农村村民自治推行过程中出现了一种村庄区域的特殊政治现象，即：以村民委员会为组织依托的村委会主任和以中国共产党村支部委员会为组织依托的村党支部书记围绕着村庄公共权力而形成的对立冲突。”[22]村委会主任以《村组法》为依据，而村党支部书记则以宪法、《党章》《中国共产党农村基层组织工作条例》为依据，二者围绕着村庄公共权力和利益分配明争暗斗，争做“当家人”，矛盾不断。民政部门曾对发生过“两委”关系不和的村作过初步统计，村委过度“自治”，支部放弃领导的比例，只占118%;“两委”互不相让，村级组织瘫痪的情况也只占72%;而党支部包办村务，村民自治功能弱化的则占81%。[23] 　　为了缓和及化解“两委”的矛盾，各地进行了积极探索，其中起源于广东、山东的“一肩挑”或称“两委合一”模式被广为推行。“一肩挑”简单地说即由一人兼任村党支部书记和村委会主任。“‘两委合一’意味着党支部直接行使管理职能，减少了党支部和村委会两者分立情况下的摩擦，提高了党支部的管理效力，也减少了乡村干部的职数，有利于减轻农民负担。”[24]但在村民自治实践中，若缺乏有力监督，“一肩挑”模式有可能演变为当选者的独断专行。

　　（三）村级组织与国家―农民关系

　　国家权力从农村社会部分撤出，国家与农村社会的关系发生了重要改变。在我国“乡政村治”格局形成后，乡（镇）成为农村基层政权的末梢，乡以下的村级事务实行村民自治，村民委员会成为基层群众性自治组织。《村组法》规定乡镇政府与村委会不是领导与被领导的上下级关系，而是指导、支持、协助关系。不过，村委会的重要职能之一是协助乡镇政府完成一些行政性事务，因而成为“半行政组织”。

　　五、结语

　　19世纪中叶，马克思用“好像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯所集成的那样”[25]来形容法国大革命后法国小农无力从政治上反映和代表自身利益的分散状态。中国民主革命先行者孙中山先生则多次用“一片散沙”[26]来描述中国人散漫和缺乏组织的状态，而在学者梁漱溟笔下，中国的农民是“散漫的农民”。[27]这些小农人数众多、封闭、自给自足，生产和生活方式都是分散的，缺乏组织纪律性。如何将这些分散的小农组织起来，无论对于革命者还是建设者而言都是一个传统性难题。

　　中华人民共和国成立后，农村历经多次变革，多种村级组织依次出现在历史舞台上，从而从根本上改变了农民的生产生活方式和农村的社会管理与社会控制方式。纵观建国60多年以来村级组织体系的演变及其与村庄权力结构的变迁，不难发现以下几个特点：第一，村级组织的存续兴废、组织建构、组织目标和组织管理方式等始终受国家和执政党宏观发展战略、制度和政策的主导，而民间自组织发育不充分、发展动力不足、缺乏生长空间。建国60多年来，作为农村村级组织成员的农民大多处于被动、被组织的状况，缺乏横向的、完全基于农民主观意愿建立起来的农民自组织。例如，村民委员会虽然是现今农村村民自治的组织载体，是基层群众性自治组织，但是村委会的组建是自上而下的、天然的、以地域为基础的，其充当的仅仅是村庄事务性自治而不是村自治的组织载体，农民并没有选择加入或者不加入的权力和自由，也并不存在全国性的村委会组织。而且，村党支部是农村的领导核心，由于村党支部与村委会二者性质、授权方式、运作方式的差异以及相关法律规定中二者职能的交叉与重叠，在全国绝大多数农村，村党支部书记是村落事务的“当家人”，大权独揽，村委会主任缺少发言权，村民自治很难真正实现。第二，在广大村庄内部，乡村各权力主体对村级组织领导权和话语权的争夺，使村级组织成为村庄内权力互动的中心点。村级组织的重构，加速了乡村社会的权势转移和村庄内部权力结构的重构。第三，在村庄外部，村级组织是连接国家与分散的农民的组织载体，有效加强了国家对农村的控制与治理。第四，村级组织一旦建立，组织自身便拥有一定的权力和权威，对村落社会秩序、农民的生产生活以及国家对乡村的控制都会产生重要影响。因而，将村级组织作为权力主体，建立国家―村级组织―农民的三重权力分析框架，有助于突破国家―社会二元对立的分析范式，成为深化乡村权力结构研究的重要路径。

　　注释：

　　①民政部基层政权建设司农村处编写的《村民自治示范讲习班试用教材》（民政部基层政权建设司1991年编）;张丽琴的《建国以来村级组织建设及其职能演变――60年村级民主发展的历程考察与政策分析》，参见2010年第1期《长安大学学报（社会科学版）》第87-95页;沈延生的《村政的兴衰与重建》，参见1998年第6期的《战略与管理》第134页。

　　②如唐明勇的《试论建国初期的农民协会》，参见2005年第1期的《中共党史研究》第51-61页;郭圣福的《贫下中农协会述论》，参见2005年第6期的《中共党史研究》第87-94页;项继权的《中国的村级组织》，参见http：∥wwwccrsorgcn/show_704aspx。

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