试论中国农村城镇化进程中的土地配置问题

　　中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1672-8882（2014）08-0-02

　　一、农村城镇化的基本概念

　　城镇化是指一个国家从传统的农业国步入现代工业国所必然出现的城镇发展过程，是人类社会经济发展和文明进步的必然趋势，其主要内涵是农村人口转变为城镇人口的过程。城镇是城镇化的载体，城镇的数量和规模决定着城镇人口的容量，也就决定了城镇化水平的高低。我国农村城镇化的兴起，是在中国特定的城乡分割制度限制农村人口进入城市的特殊国情条件下推动的。一方面，现有的大、中、小城市在户籍、就业、土地、社会保障等方面阻碍着农村人口的进城；另一方面，农村经济发展客观上存在着对城镇化迫切要求，这样，农村地域内的广大小城镇就成为了农村人口实现城镇化的主要选择。农村城镇化是中国农民创造出的一条具有中国特色的城镇化道路，也是符合中国国情特点的城镇化进程。

　　二、农村城镇化的基本特点 推进我国农村城镇化的重大意义

　　目前在我国城镇的8000万流动人口中70--80%的是进城打工的农民，这些进城打工农民基本上是从事第二产业，只要当地条件成熟，他们中的绝大部分会回到本地从事非农生产。乡镇企业的快速发展为农村城镇化提供了产业基础和资本积累。改革20年来，我国乡镇企业得到了快速发展，农业科技进步和农业劳动生产率提高所提供的农业剩余，为农村城镇化创造了前提。小城镇建设已具备了现实基础。根据国家体改委等11个国务院有关部委对全国18个省市1035个建制镇（包括县城关镇）的随机抽样调查结果，平均每个小城镇（建成区）经营总收入达6.5亿元，拥有固定资产原值3亿多元，固定资产净值2亿多元。农村城镇化是我国整体城镇化中必不可少的重要组成部分。提高我国城镇化整体水平，是我国经济发展和社会进步的客观要求。根据国际城镇化发展惯例，当城镇化率达到30%以后，城镇化将进入加速发展的时期。我国1999年的城镇化率已达到30.9%（2000年在第五次人口普查中，由于调整了城镇人口的统计口径，城镇化水平提高到36%）。因此，进入21世纪后，我国就应步入了城镇化水平快速提高的时期。在我国“国民经济和社会发展第十个五年计划纲要”中，明确提出了实施城镇化战略，并把发展小城镇作为推进我国城镇化的重要途径。

　　三、中国农村城镇化进程中土地配置存在的主要问题

　　为了深入了解小城镇土地配置现状，于2001年上半年，对全国部分综合改革试点镇的土地利用现状进行了调查，调查分三部分进行，一是结合国务院体改办对小城镇发展考核内容进行实地调研，在陕西省的小城镇综合改革试点中，分别抽取四个小城镇进行分析，主要是研究2000年至2003年的城镇用地规模扩大和人口增加的关系，从中分析人均用地的变化趋势。二是对2000年小城镇用地结构进行了信函调查，对30个小城镇进行了调查，收回有效调查表格15份。三是对邻近山西、河南近几年小城镇发展较快的小城镇土地利用进行实地调查，通过走访小城镇当地政府，市、县、镇各级土地管理部门和小城镇居民，采取实地考察、问卷调查、座谈会等形式，对小城镇用地管理现状、居民权属概念、土地隐性市场等内容进行了调查。回收了46户小城镇居民的有效问卷，问卷调查设计。

　　调查结果表明，单一的征用土地配置机制，极大地激发了地方政府“以地生财”的积极性，而忽视了对存量土地的管理，导致了诸多小城镇用地不合理现象。突出表现在以下几个方面：

　　（1）用地粗放，土地利用效率低；（2）大量耕地被占；（3）重平面扩张，轻内部挖潜；（4）用地结构不合理，建筑布局凌乱。

　　四、建设多元化的小城镇土地市场

　　多元化的小城镇土地市场，是指在土地使用权与所有权分离的基础上，既包括国有土地使用权的有偿流转，也包括集体土地使用权的流转，在土地市场内容形式上，既有土地使用权的出让、转让市场，也应有土地整理复垦市场。当前小城镇普遍存在建筑密度大，容积率低，宅基地布局凌乱、功能混杂，道路、绿化、供排水、卫生防疫等基础设施不配套的现象，致使小城镇居民生活条件较为恶劣，要解决这些问题，运用小城镇土地整理市场进行旧镇区改造不防是一条好的途径。

　　为了保障多元化小城镇土地市场的运行，研究还提出了一系列严格的配套制度建设：一是完善土地征用制度，营造集体土地与国有土地公平流转的环境。要明确公共目的是行使土地征用权的唯一标准，严格土地征用程序，并逐渐实现由“征”向“购”过渡。二是明确集体土地所有权主体。综合考虑土地配置的效益和小城镇发展要求，把农村集体土地所有权主体定位于乡镇一级比较适宜。三是加强相关法制化建设，规范多元化土地市场的运转。特别要在集体土地流转法人主体、对象、范围、形式、年限、价格评估、收益分配等事项作明确规定。四是加强土地管理基础制度建设。包括土地产权登记制度，土地评估制度，土地价格公告制度，土地信用制度，土地交易制度、土地合同管理制度等。五是加大土地整理力度。不仅要包括镇区建设用地整理，也包括区域土地整理和农村居民点用地整理。

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