建立与完善农村社会化服务体系的五重现实困境

　　中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2014）05-0014-007

　　引 言

　　建立与完善农村社会化服务体系不仅是破解“三农”问题，促进农业繁荣、农民增收、农村进步的重大突破口，更是我国农业现代化的必由之路。[1]在中央始终坚持把“三农”工作放在重中之重的背景下，随着2005―2006年农村税费改革的全面推行，农村社会化服务体系的建立与完善取得了显著发展。初步形成公益性与经营性服务相结合、专项与综合性服务相协调的服务格局；构建起政府涉农部门为主导，合作经济组织、专业服务队和龙头企业为主要带动力量，农民自办专业合作社（协会）等社会力量参与的多元服务主体体系；初步搭建起涵盖生产性服务、技术服务、商品流通服务、信息化服务、金融服务、基础设施服务和社会事业服务的农村社会化服务体系网络；呈现出由以农业产中为主，注重农业生产技术指导、病虫害防治、农机具推广等低层级服务向产前、产后服务延伸，注重生产、流通、销售等多层级、深层次和更高水平的综合性服务转变。

　　但客观总结成绩的同时，必须清醒地认识到，当前建立与完善农村社会化服务体系还存在诸多亟待突破的现实困境。通过对湖北省随县、孝感孝南区、谷城县、沙洋县、房县、武穴、洪湖、赤壁、远安、咸丰等十多个县市进行实地调查，可将建立与完善农村社会化服务体系的现实困境归为以下五重。

　　一、错误倾向：服务意识滞后

　　对于“三农”工作缺乏重视，对于农村社会化服务重要作用缺乏足够认知显然是牵绊建立与完善农村社会化服务的首要现实困境。

　　（一）难言的“三农”态度

　　古往今来，“三农”问题始终未跳出“黄宗羲怪圈”。[2]谈及“三农”问题，对于地方党委政府，尤其是县和乡镇两级而言，始终是一个“欲说还休”、“欲罢不能”的“难言之隐”。中央、省、市、县、乡镇与“三农”的关系，理应呈现出越往下关联越紧密的趋势，但现实中的中央、省、市、县、乡镇对“三农”的重视程度却呈现出递减的逆反趋势。尽管中央反复强调“三农”工作的重要性，但“官样文本”与现实操作始终是“天各一方”。与狂热的城镇化、疯狂的房地产开发相比，“三农”问题始终还是未被地方党委政府视为重中之重。地方党委政府对于“三农”问题，对于“农民是国家的政治基础，农业是国家的经济基础，农村是国家的社会基础”的认识始终不够。“经济人”的逐利性[3]，对地方GDP狂热追求。

　　（二）三种错误意识倾向

　　对于“三农”工作重视程度如此一般，对于农村社会化服务的认知自然也无从谈起。在十多个县市调研中，谈到农村社会化服务，目前部分地方党委政府分管农业的主职干部及各涉农部门干部，对于何为农村社会化服务，其内涵是什么，类型包含哪些？很少有人能概括清楚，且大多数将农村社会化服务中的公共服务等同于公益性服务，将社会化服务简单等同于市场经营性服务；显示出较强逐利性，过于热衷于市场经营性服务，而对公共服务和公益性服务莫衷一是。

　　对何为农村社会化服务姑且说不清道不明，何以能够认识到当前农村社会化服务在“三农”问题破解中的关键性作用？！这直接导致了三种错误的意识倾向：首先是行政化倾向。不依据经济发展条件和农民现实需要来组织与引导农村社会化服务体系建设，而是以党委政府和部门行政性需求为首要出发点，依靠行政力量在农村层层“建班子”、“挂牌子”，结果往往有名无实。其次是扩大化倾向。把农村社会化服务特定内涵无限扩大，把党委政府和部门服务农村经济发展正常职能统统纳入社会化服务范畴之中，将其发展为一个无所不包的体系。第三是超前化、一刀切倾向。不从实际出发，因地制宜、循序推进，而是超越现实约束、急于求成，特别在部分经济落后县市，简单照搬经济发达地区经验，盲目追赶浪潮、大办快上、脱离现实，片面追求系列化、网络化、规范化，追求多功能、全程式服务，结果使农村社会化服务体系发展表面上“轰轰烈烈”，实则游离于现实经济运行轨道之外，缺乏必需经济基础和社会基础支撑，流于形式，功效甚低。

　　二、共存之惑：服务主体多元无序混乱格局

　　（一）多元服务主体无序共存

　　无序共生，混乱不堪的尴尬局面，使得农村社会化服务各主体深陷其中，“难有建树，更难有所获”。

　　农村社会化服务体系是一个多主体、多种经济成分、多渠道、多层次的社会化服务体系。目前也已初步形成多元的农村社会化服务主体体系，但由于各主体在服务领域、范围、内容和地位作用等方面的差异，相互之间又缺乏有效组织协调，无序共存，带来混乱格局。就政府涉农部门而言，供销合作社、农业局、商务局、城建局、财政局、环保局、国土局、人社局、发改局、地税局、教育局、卫生局等各部门由于支农资金条块分割、管理职能交叉重叠，权限不清。就市场主体而言，无论是龙头企业还是专业合作社（协会），无论是市场经营个体，还是农业经纪人，在没有合理市场准入门槛，没有相关法律法规、行政监督对其身份和行为约束的背景下，一窝蜂地拥入到还未成熟、还未见规模的农村社会化服务市场中，混乱争利，最终自食恶果。

　　（二）政府与市场双重失灵

　　多元主体混乱共存，首先是政府出现失灵。一是重复性、浪费性供给与“竞争越位”共存。就乡镇一级而言，目前存在各乡镇党群服务中心、农业部门农技服务中心、供销合作社庄稼医院共存，并同时为农民生产生活提供农技咨询、农资供应等基本相同服务的现象。以农技培训为例，供销合作社、农业部门在提供，人社部门、国土部门，甚至环保、教科文卫部门也都在提供，且培训内容大同小异。以农村便民服务商店为例，供销合作社大力新建和改建村级综合服务社，而商务部门却也在大力推进“万村千乡”工程，如果再加上市场自主经营个体，在现有购买力有限的农村中，竞争与相互掣肘不可避免。殊不知，农村商品市场微薄利润实难撑起如此多方竞争。二是“竞次缺位”与“互踢皮球”共存。对于有利可图的市场经营性服务，有些涉农部门乐在其中，甚至不惧竞争，而对于那些无利可图的纯公共服务和公益性服务，如农田水利建设、农村道路、水电气等基础设施建设则不愿过多涉及，能躲即躲，实在躲不掉，则以“最次竞争”为准，不求最好，但求不最坏。 　　其次是市场出现失灵。“权力越位”与“市场主体缺位”共存。政府是公共服务与公益性服务的主要主体，而市场主体，包括龙头企业、专业合作社（协会）、农业经纪人等则是经营性服务的主要主体。由于混乱共存，政府与市场责任边界划分不清，使得政府涉农部门缺位于公共服务与公益性服务，过多介入经营性服务，且利用其行政权力，在竞争逐利中排挤市场经营主体，使得市场经营主体既难以公平地进入到经营性服务领域，也难以在无利可图的公共服务和公益性服务中发挥作用，尴尬地悬浮在农村社会化服务空间里，“上不着天，下不落地”，最终导致市场难以在经营性服务中发挥资源的基础配置作用。

　　三、理想与现实的鸿沟：主体发展困境

　　制约服务供给

　　“打铁还需自身硬”。农村社会化服务对于中国“三农”发展必然是一个重大系统工程。而作为农村社会化服务的各方主体，唯有依靠自身的发展与强大，方能在这复杂的重大系统工程中“担当重任”。但在实践调研和问卷调查中，呈现出的却是另一番尴尬的失望景象：各方主体都受困于自身发展的诸多困境中。

　　（一）党委政府及涉农部门事权与人财物权相冲突

　　当前基层农村社会化服务仍然面临着“线断、网破、人散”的状态，服务力量依然十分薄弱，基层党委政府本身十分有限的人财物力，往往要面对千变万化与千差万别的差异化诉求。2005年至2006年湖北全省铺开以因地制宜、减人减岗，采用政府购买服务的方式开展农村社会化服务为主的“以钱养事”乡镇综合配套改革，着力解决基层行政人员和机构臃肿，焕发地方行政活力，提高“三农”服务效率。然而在实际推广和运行过程中，不少基层政府为追求个人政绩，迎合上级行政命令，片面强调减人、减事、减支，大量公共性和公益性监管服务机构被简单撤消或者无序合并为综合服务中心，专业人员被大量分流，留下“关系户”与“老弱病残”，且关键的“以钱养事”制度即购买服务配套政策措施又迟迟难以到位，导致农村社会化服务出现断层，且引发系列“蝴蝶效应”。

　　供销合作社在湖北省农村社会化服务中发挥着重要作用，且有着其他党委政府涉农部门和市场经营主体所不可比拟的先行优势，足以担当起农村社会化服务的生力军和综合平台重任。但其自身发展也同样面临着诸多亟待解决的现实困境，没有政府扶持，仅依靠自身力量、自谋出路显然难以解决。这其中最突出问题当属“历史包袱”。上世纪90年代末至2009年，为响应中央号召，供销社实现全面改革与改制，国家“自筹经费、自谋出路”的改革方针，一方面导致基层尤其是乡镇一级供销社大多数形成沉重历史负债，时至今日也是年年入不敷出。另一方面，由于现存集体负资产较多且权属问题复杂，如果继续闲置则造成极大浪费，拖累自身发展；如果盘活、处置转换，则又会引起银行和其他债权人甚至安置职工的注意，“一哄而上、一哄而下”的“羊群效应”随即招致。这种“不能上也不能下”，“进无攻退无守”的现实困境严重制约了供销社的改革发展。此外，供销社系统也还面临着人员年龄老化，后备人才资源匮乏等各涉农部门共性的问题，这些都严重制约了供销社提供农村社会化服务。

　　（二）市场主体在“无米之炊”中艰难度日

　　各社会公益组织和市场经营主体自身发展同样困难重重。以农业院校和科研院所为例。华中农业大学和湖北省农科院是湖北省农村社会化服务的重要力量，然而政府财政支持过小使其深感“有心无力”。近年来由于没有获得专门农业科技推广项目和经费，这些组织机构常常是“自掏腰包”，艰难为继。如湖北省农科院每年拿出300万元自有经费建设“专家大院”，华中农业大学近些年拿出数千万元实施“111计划”和“双百计划”。这种自主行为，一旦遇到经费紧张，势必搁浅而无法持续。对于机构科研工作人员来说，缺乏考核激励机制也是重要问题。迄今为止，对于农业高校和科研评估机构及其工作人员的考核方式仍然是以科研项目、科研论文及创新性成果为主，缺乏将农技推广服务绩效纳入专业技术职称评定和工作考核当中，导致当前农业高校和科研评估机构及其工作人员重理论，轻应用；重发明，轻推广，仅仅凭着“一腔热血”在从事农村社会化服务，这显然既难以保证效率和质量，也不公平。与此同时，缺乏协调和整合，也是摆在这些组织机构面前的一个现实问题。当前这些农业院校和科研机构都在农村开展农技培训、创办示范基地、建设“专家大院”、开设“农技110”等服务，但是这些组织网络、信息系统、项目建设及推广活动各自为政，互不沟通，难以形成规模效应和合力作用。

　　市场经营性主体如龙头企业、专业合作社（协会）、农业经纪人自身发展更是艰难。当前从事农村社会化服务的龙头企业中不乏实力雄厚的上市公司，但更多的是实力并不强的省级和市县级企业，自身实力十分有限，抵御市场风险的能力过弱，加上当前政策扶持力度和农村市场开发力度不够，导致龙头企业这一类主要市场经营性主体目前发挥的农村社会化服务作用十分有限。专业合作社（协会）和农业经纪人的问题则更加严峻。由于相关法律法规不健全，其自身发展的身份合法性问题都始终悬而未决，更何谈自身利益保障问题。[4]目前对与多数市场经营主体而言，不缺乏为农村社会化服务的理想与抱负，缺乏的是现实的支撑能力。

　　四、服务脱节：供需差距过大

　　（一）服务的水平、层次过低和规模过小

　　当前农村社会化服务仍然是低水平、低层次，小规模、窄覆盖。如表1所示，从农村社会化服务几大类别看，受访农民都不同程度地接受过农业生产、技术推广、信息、质量安全监测、农村金融和农民生产服务方面的服务，但除了农产品质量安全监测服务、农业生产服务和农业技术推广服务超过50%外，其他各项服务的覆盖面均低于50%。尤其是农村商品流通服务、农民生活服务和农业信息服务，分别只有20.25%、26.67%、33.33%。

　　从农业生产的具体领域看。如表2所示，在种植业领域，农村社会化服务还主要集中在农业的施肥技术指导和病虫害防治这一低水平、浅层次服务上；而更高水平和更深层次的服务如农产品脱壳和晾干方面则覆盖率极低，不到10%。 　　在养殖业领域，如表3所示，农村社会化服务的供给显然不尽如人意。无论是良种繁殖、孵化等畜牧业服务和畜禽防疫与疫病治疗，还是鱼苗、鱼种、水产良种等渔业服务的覆盖率均十分低，分别只有20.03%、33.33%、20.06%。

　　在林果栽培领域，如表4所示，尽管林木病、虫、兽害防治要高于林木嫁接和收获果实方面的服务覆盖率，但后二类基本服务均不足40%。

　　综合表2、3、4还可看出，当前农村社会化服务主要集中在传统的粮食作物种植业，主要是小麦和水稻种植，而养殖业和果林栽培业领域的服务规模严重偏小，覆盖面严重过窄。与此同时，即使是在服务覆盖率较高的传统粮食作物种植业领域，有关农业生产方面的服务也主要是集中在农业生产产前的农资购买服务，产中的病虫害防治和基本的农技咨询服务，而对于产后的农产品流通服务，市场销售对接服务则涉及较少。服务层次处在最初级阶段，大多流于形式；服务方式基本以组织培训、发放材料和口头传达为主，缺少现代新型农业科学技术的运用。

　　对于涉及较深层服务如农村金融服务的水平和层次过低，覆盖规模过小。问卷调查结果显示，目前农户向信用社和商业银行贷款比率总计为18.19%，民间自主借款比率则高达81.81%，其中，生活性借款占44.12%，生产性借款占55.89%，农林牧渔业生产借款占19.19%。这一方面说明农户生产性借款绝大部分没有用于农林牧渔业生产；另一方面也反映出从事农林牧渔业生产更难获得贷款。据农户反映，当前要想在银行借款，首先必须有一定经济实力的亲朋好友或者公务员作担保，且担保人必须负连带责任。与此同时，不但贷款最高授信限额低，最多仅为2万至5万元，且审批环节多、手续复杂、周期过长。现今的农村金融网点大多数只办理存款这些基本业务，贷款或者其他金融业务则很少涉及。以农业保险为例，目前湖北省仅有41.80%的农民购买过农业保险，且品种仅仅限于水稻、小麦等传统粮食种植保险。

　　从与农民生活关系密切的农村社会保障服务来看。湖北省目前村级农家书屋基本实现了全覆盖，但许多村级农家书屋里书刊内容陈旧、更新慢，缺少农业生产技术、农产品市场信息等农民生产生活息息相关的书刊；这些书屋中仅有5.97%配备了管理人员，且92.92%为兼职，经常脱岗，造成借阅不便。如今农家书屋大多沦为摆设。农村体育健身设施也大多形同虚设。目前有56.69%的村庄建设了公共体育设施，但仅8.92%配备了体育指导员；不少体育健身场地、健身器材长年空闲，无人问津。在农村医疗方面，“新农合”还存在各种后续环节跟不上问题。由于宣传不够，大部分农民对于合作医疗的相关政策还不太了解，影响参合积极性；农民参合后，还存在医生多开药、开贵药的现象，造成农民医疗成本不降反升。与此同时，村级医务室人员配备不齐，农村疾病防疫等社会保障服务不足问题也十分突出。在农村义务教育方面，教育资源严重不足，撤村并校后社会化服务跟不上，不仅使农村家庭的教育支出增加，同时也带来了学生上学难、不利于学生身心健康等问题。现如今许多农村孩子因为学校远，不得不小学一年级就在学校住读，这无疑增加了家长陪读、孩子生活等费用支出。[5]251-284

　　（二）“三农”多元化现实需求实难满足

　　“农民只负责田间管理”，这是农村社会化服务的终极目标，但当前实际距离这一目标还有巨大差距。从当前的供需矛盾来看。对比表1农民接受过的农村社会化服务和表5农民最迫切需要的农村社会化服务，可看出当前农产品质量安全监测服务、农业生产服务是覆盖率最高的两类服务，但这两类服务却都不是农民所最迫切需要的服务，而农民当前所最迫切需要的农村信息服务、农村商品流通服务、农村金融服务却恰恰是目前覆盖率最低的服务。从调研的十多个县市情况来看，有近50%的农户反映在科技、信息、产后等方面服务很少甚至没有，大多数农产品批发市场的价格和信息服务发挥功能不强，对生产环节进行调节和引导的功能难以发挥。这充分说明当前的农村社会化服务供需严重脱节，农民基本需求仍然难以得到满足。

　　从农户对农业生产基础设施需求来看。当前农民需求最强烈的前四位分别是通村公路（占67.92%）、农田水利设施（占62.26%）、农村垃圾处理及环境美化（占49.06%）、农田整理（占26.42%）。而这四类农村社会化服务恰恰也是目前覆盖率最低的。以农田水利基础设施为例。湖北省农村水利设施普遍老化，全省332处大中型灌区的骨干建筑物损坏近50%。现有农田水利工程中，建于上世纪50年代的占51%，70年代占35%，80年代及以后仅占14%，且标准化程度较低。在自来水、新能源、通村公路、电力、通信设施实现村村覆盖的同时，在各个村庄都存在着基础设施覆盖死角，远未达到户户通、户户覆盖水平。

　　差异化、多元化的服务是当前农村社会化服务的核心。不同类型的农业产业所需求的社会化服务无疑是不同的，养殖业农民最需要产前的幼苗种、产中的防疫和产后的市场销售服务，尤其产后市场销售服务是当前最困扰养殖业农民的难题；而传统种植业最需要产中的病虫害防治和产后收割服务，尽管目前传统粮食作物价格不高，但市场销售并非是困扰种植业农民的头等难题。然而，现实中的社会化服务供给显然不能满足需求，过于片面性和一刀切，追求“拉网式”或者“普及性”的服务，缺乏针对性和差异化侧重，缺乏多元化的供需表达机制与平台，这样既导致了农村社会化服务供给的浪费，同时也难以真正满足农民的现实需求。

　　五、缺乏科学规范：服务市场内卷化

　　（一）缺乏顶层设计与引导使服务能量在互搏中消解

　　当前农村社会化服务仍然面临着缺乏制度顶层设计与引导的问题，使得地方党委政府各涉农职能部门缺乏统一的领导、管理与监督考核，在农村社会化服务过程中，各自为政、相互竞争、互相掣肘现象突出；分散且条块分割的农村社会化服务政策、财政、项目，难以有效整合，无法形成统一协调的工作格局，更难发挥合力作用。往往是过高的行政运行成本消耗了大部分人力、财力和物力。 　　与此同时，政府和市场的农村社会化服务责任边界难以厘清，“看得见的手”与“看不见的手”不但无法同时发挥作用，而且往往在相互“打架”中消解了各自的能量。政府的责任边界难以划清，缺乏有效的监督约束，地方党委政府各涉农部门无法回归“行政”色彩，也无法真正走上服务性、有限性责任政府的良性治理道路，治理能力和治理体系的现代化也就无从谈起。且由于政府责任边界不清，各涉农部门往往依靠强有力的行政干预权力，肆意抢占农村社会化服务经营性市场份额，挤压市场主体发展空间，导致市场主体因难以生存而无法真正发挥作用。

　　（二）缺乏行政法规约束与监管使服务市场混乱丛生

　　由于缺乏规范服务主体、服务行为的相关法律法规及市场的有效监管，导致当前农村社会化服务市场混乱，尤其是关系到农民生产、生活切身利益的农资、日常生活用品市场和农产品销售市场，假冒伪劣泛滥、欺横霸市、哄抬物价，肆意压低农产品收购价格现象丛生。当前偏远地区乡镇种子、化肥、农药以及日常生活用品的假冒伪劣现象十分普遍，且市场价格混乱不堪。而对于农产品销售，农民反映最为强烈的便是肆意压低收购价格。对于市场经营性主体而言，假冒伪劣的充斥，混乱的市场价格，使其本来就极小的“利润”空间被进一步挤压，其生存与发展可谓“雪上加霜”，极大地挫伤了其积极性，严重制约了其经营性服务供给。

　　专业合作社（协会）是农村社会化服务的重要主体，其有着最贴近农民的身份优势，但目前专业合作社（协会）组织网络体系混乱，生存发展堪忧已成客观事实。[6]尽管我国2007年7月1日正式颁布实施《农民专业合作社法》，但由于相关的配套法律法规迟迟跟不上农民专业合作社的发展步伐，导致当前我国的农民专业合作社在井喷式发展的背后是“虚胖”问题严重。以江西省和山东省为例，江西省南昌县全县700多家合作社中比较规范的最多只有20%；山东省每年要新增1.3万家左右，但其中三分之一都没有发挥作用，根本没有开展任何合作，徒有虚名。[7]

　　缺乏顶层设计与引导，使服务能量在互搏中消解；缺乏法律法规的约束与市场监管，使服务市场在混乱中丛生，两重作用力导致了当前农村社会化服务市场内卷化。

　　六、结 论

　　建立与完善的农村社会化服务体系面临着五重现实困境。而要突破这五重现实困境，真正实现农村社会化服务体系的建立与完善，必须增强地方党委政府和各涉农部门的农村社会化服务意识，纠偏错误意识倾向；合理明确中央到地方的农村社会化服务事权与人财物权，建立健全法律法规，明确政府市场这一对“看得（下转第37页）（上接第19页）见的手”与“看不见的手”的责任边界、职能边界，加强市场监管，约束政府和市场主体的农村社会化服务行为，真正构建一主多元的农村社会化服务主体体系，突出政府“这一主”，充分发挥市场这一多元的主体作用；探索农村社会化服务的供需表达机制与平台，让各类服务主体能够最真实地了解到农民当前最迫切的服务需求，也让农民能够及时了解各服务主体所提供的农村社会化服务，并合理表达自己的差异化服务需求。与此同时，必须加强农村社会化服务的“顶层设计”，统领党委政府各涉农部门，充分整合条块分割的政策、财政和项目，发挥政府这一主体内部的合力作用；加强法律法规的健全和市场监管，约束市场行为，打击假冒伪劣，克服服务市场内卷化问题。

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