农村公共产品供给困境及其对策研究

　　当前，树立科学发展观和构建和谐社会的重中之重是统筹城乡经济发展，而统筹城乡经济发展最重要内容之一就是为农村社会提供基本而有保障的公共物品。从现有的研究文献来看，对农村公共物品研究还较少或者没有从乡村治理视角予以分析，而乡村治理与农村公共物品供给之间存在内在的联系。乡村治理涉及到乡村治理体制、治理主体与客体之间的关系、政府职能的划分、财政收支体制、决策体制以及监督机制等等，这些因素都会直接影响公共物品供给的有效性。可以说，有效的乡村治理是实现农村公共物品合理筹资和有效供给的前提，而有效的农村公共物品供给又成为实现乡村治理的有效途径和手段。

　　一、农村公共产品供给困境

　　（一）自上而下决策体制忽视了农民的真实需求，影响公共物品供给的参与性、透明性、责任性以及回应性。这是因为，一方面乡村治理模式存在双重的委托代理关系，而体现在农村公共物品供给中乡镇政府是农村公共物品供给或者生产的代理人，而村民是公共物品生产的成本承担者和需求主体。尽管村民是各级政府的委托人，但是由于委托人本身的弱势地位，如同分散小股东在公司治理的影响相类似，农民虽然人数众多，但因居住分散且缺乏组织性以及信息不对称性等原因，很难监督和约束基层政府的行为。基层政府提供什么公共物品，提供多少，通过什么渠道提供，都是政府一厢情愿的事情，而需求主体（农民）成为了局外人

　　（二）决策机制中的个别领导独断、监督缺失影响了公共物品供给的有效性和廉洁性。我国宪法规定作为乡镇最高权力机关的乡镇人民代表大会在决策体制中被边缘化，由此造成农村社区权力高度集中于政府，政府的权力过分集中于党的机构，并表现在一人化上，失去了应有的约束和制衡机制，造成了政企不分、政事不分和政社不分等特点，导致了部分农村社区党委书记独断专行、政府机构膨胀以及政府官员腐败。

　　（三）政府职责划分模糊，影响了公共物品供给的法治性。在农村公共物品供给中，中央政府、地方政府以及乡镇政府与村民委员会之间存在严重的职责不清、分工不明、供给混乱等问题。地方各级人民代表大会和组织法规定：地方各级政府的职能执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。但实际上，这些规定比较模糊，缺乏针对性和具体性。

　　二、化解农村公共产品供给困境的对策

　　（一）建立城乡统筹的公共物品供给制度。从农村公共物品供给制度的历史变迁来看，公共物品二元化供给体制与我国建国初期形成的工业优先、城市偏向、城乡分割的发展战略直接相关。我们认为，政府需要在城乡统筹发展战略理念指导下，按照公共物品特性、国家经济发展水平以及区域经济发展水平，在统筹城乡公共物品供给上区分三个层次：一是对影响整个国家的发展战略以及整体国民福利的公共物品，中央政府有责任统筹供给；二是从区域经济发展水平和发展战略的视角，区域政府（省级）有责任实现区域内公共物品的统筹供给；三是从农村社区发展水平和发展战略，地方政府有责任实现城乡统筹供给。

　　（二）厘清各级政府公共产品供给职责，建立财权事权一致的投入分摊机制。农村公共产品的多样性和多层次性，决定了各级政府都必须承担相应的供给职能。但由于缺乏明确的法律规定，中央政府与地方政府之间、地方各级政府之间在公共产品供给中权责不清、事权财权不一致，一定程度上影响了公共产品的有效供给。因此我们要首先确定一个划分事权的标准，厘清中央、省、市、县、乡在公共产品供给中应承担的职责和提供的公共产品。通过厘清事权、合理划分财权，最终形成一个权、财一致的投资分摊机制，在这个机制中，中央和省级政府承担较大份额的公共产品筹资责任，市、县、乡起到与自己财政实力相对应的配合作用。

　　（三）形成多元化供给格局。（1）继续加大政府投入。政府是公共产品当然的投资主体，尤其是在纯公共产品方面，由于投资规模大、成本高、经济效益低或者无经济效益、以及存在免费搭车等特点，私人部门不愿也不会选择投资，政府必须承担供给的职责。（2）进一步引入市场供给。有些农村公共产品排他性强、经济收益性强，可以按照“谁投资、谁受意、谁引进、谁收费”的原则，引入企业和私人资本进行市场化供给，以弥补公共财政投入的不足。在政策方面可以予以优惠，比如税费减免等；在供给方式可以灵活多样，既可以采取合同外包方式，也可以采用民营化方式、公私伙伴关系方式等。形式与方式众多，目的只有一个，充分发挥市场机制，吸引和鼓励民间资本投资，增加农村公共产品供给数量、提高农村公共产品供给质量。（3）引导非营利组织参与。农村公共产品非营利组织供给的理论与实践都表明，在政府供给不足、市场供给不完善的情况下，非营利组织可以起到独特的补充作用，在具体措施上，可以对非营利组织实施免税政策或资助政策鼓励其提供农村公共产品，也可以实行合同外包的方式组织非营利组织提供公共产品，方式与途径不一而足。

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