农村环保执法失灵视角下的面源污染治理机制探析

　　一、问题的提出

　　《2008中国环境状况公报》指出，当前农村环境问题日益突出，形势十分严峻，突出表现为生活污染加剧，面源污染加重，工矿污染凸显，饮水安全存在隐患，呈现出污染从城市向农村转移的态势。农村环境面源污染问题已经成为我国农村社会经济发展中的巨大障碍，农村要实现可持续发展，污染问题必须首先予以重视与解决。然而，由于农村面源污染形式上具有分散性、不确定性、污染源多样性等特点，其治理本身也是一个难题。在我国农村，面源污染主要表现在三个方面：一是化肥、农药和地膜污染；二是畜禽排泄物污染；三是农村生活垃圾污染。对这类污染而言，往往会产生执法失灵现象。所谓执法失灵就是通过单纯的立法与执法无法解决的社会问题，或者依靠单纯的立法与执法进行规制效果甚微的一种法律实现低效率情形。具体而言，化肥、农药是保障农业生产安全的必备要素，畜禽排泄污染隐蔽而不易控制，且污染标准把握不一，农村生活垃圾与农民生活习惯与环保意识相关，长久以来农民生活在城市生活之外，不懂得爱惜身边的环境，更不懂得如何保护环境。

　　正是在这种背景下，笔者认为需要对农村农民环保参与意愿进行调查研究，其一是了解我国农村农民的环保参与意愿情况；其二是分析影响农民环保参与意识的相关因素；其三，针对以上二者提出针对性的建议供政府及立法部门决策，以利用它们的公共资源为农民环保参与意识的加强提供科学的支撑，为解决我国农村的面源污染问题寻求一条切实可行的出路。

　　二、研究方法

　　（一）数据来源与抽样方式

　　本项研究是在湖北省委重大研究课题《湖北省水资源保护体制机制研究》和湖北经济学院校级青年项目《法社会学视野下的基层环保执法实效研究》的支助下，通过暑期赴湖北三个农村地区――洪湖、梁子湖、随州周边农村进行调查的基础上展开的，本论文所使用的所有数据均来源于本次调查所收集的问卷。本次调查共收集问卷800份，有效问卷758份，问卷有效率达到94.75%，其中涉及洪湖问卷218份，随州问卷144份，梁子湖问卷396份。

　　（二）变量的测量

　　本次调查的主要目的是研究农村村民的环保参与意愿，为了使这一变量具有可操作性，笔者将环保参与意愿分解为四个可供进一步研究的测量指标：一是农民的环保参与认知，这是农民参与环保的认知性指标，二是农民参与环保的支付意愿，这是农民参与环保的间接参与性指标，即农民通过支付一定的费用来作为对环保的支持，三是农民的行动参与意愿，因其行为具有偶然性与随意性，笔者将其称为农民直接参环保行为中的非正式参与指标，四是农民的组织参与意愿，因其行为参与具有正式性，笔者将其称为农民直接参与环保行为中的正式参与指标。其关系可见图1：

　　三、样本分析

　　（一）农民参与意愿调查统计

　　统计显示，关于“你知道以上行为都会对环境造成污染吗”这一问题，有79.4%的受访者认为知道，有20.6%的受访者不知道，说明农民对农村面源污染认知情况较好；关于“为了保护环境，你愿意负担一部分费用吗”，有83.2%的受访农民认为愿意负担，只有16.8%的农民表示不愿意，说明农民对农村污染治理的支付意愿较好；关于“如果要求畜禽的粪便集中处理再排放，你会配合吗”，有87.1%的受访者认为会去配合，只有12.9%的受访者认为不会去配合，说明农民对于参与环境保护行动具有很好的积极性，这以行动参与也可称为农民的非正式参与；关于“如果有水资源保护协会，你会参加吗”，有74.6%的受访者认为会，有25.4%的受访者不会参加，说明农民参加农村自治组织的积极性较高，这是对环境保护正式参与的体现，但正式参与的比例要略低于非正式参与。具体可见表2（注：表中已剔除无效数据）

　　表1 农民参与意愿调查统计 （N=758）

　　调查项 结果 频次 百分比 有效百分比

　　环保认知 对面源污染的认知 有认识 469 61.9 79.4

　　无认识 122 16.1 20.6

　　间接参与 环保支付 愿意 544 71.8 83.2

　　不愿意 110 14.5 16.8

　　直接参与 非正式参与 会 556 73.4 87.1

　　不会 82 10.8 12.9

　　正式参与 会 556 73.4 74.6

　　不会 189 24.9 25.4

　　通过上文的描述，我们可以初步了解湖北农村农民参与环保的意愿普遍较高，这集中体现在农民的间接参与意愿与非正式参与意愿上，但一个不容忽视的问题是，农民对农民面源污染的认知度并非很高，从绝对百分比来看，对其有了解的农民只有61.9%。另外，农民以参与环保组织的方式正式参与环保的意愿较非正式参与弱。

　　（二）假设与检验

　　1. 假设

　　我们对影响农村农民认知与参与环保意愿的影响因素进行假设，当然，假设是建立在经验之上，我们可以利用回归分析验证假设的真伪。

　　假设1：农民的环保认知会受到两个方面的影响：一是个人因素，如年龄、教育背景、收入等，这些也可称为影响农民环保意识的内生因素；二是社会环境因素的影响，如农民的务农项目、政府的有效宣传以及当地的经济发展状况等，这些可以称为影响农民环保意识的外生因素。

　　假设2：农民的环保参与行为会受到其环保认知以及其它个人因素与社会因素的影响，这种参与既包括直接参与，也包括间接参与。 　　2. 统计检验

　　对于假设1，年龄、教育背景、为定序变量，其务农项目与政府是否进行了有效宣传属于定类变量，而自变量环保认知属于二项分布的定类变量，且各变量间存在共线性可能性不大，因此可直接利用logistic回归分析各不同类型变量对农民环保认知的影响。

　　从表2可知，农村中农民的性别、年龄、教育背景、收入、当地经济发展状况与其环保认知间无显著关系，而政府宣传与务农项目情况对农民环保意识的影响非常显著。结合本文以上的分析，我们可以得知相对农民的个体特征，社会环境因素对其环保意识影响更大。为了进一步分析这种影响具体表现，我们对政府宣传情况既农民务农项目分别与农民环保意识状况列关联列表如表3。

　　表2 农民环保意识logistic回归似然比检验结果

　　效应 模型拟合标准 似然比检验

　　2倍对数似然值 卡方 自由度 显著水平

　　截距 3.235E2a .000 0 .

　　个人因素 性别 324.142 .661 2 .719

　　年龄 324.813 1.332 2 .514

　　教育背景 332.125 8.643 5 .124

　　收入 324.862 1.381 3 .710

　　社会因素 政府宣传 331.140 7.659 1 .006

　　务农项目 343.600 20.118 2 .000

　　经济状况 327.209 3.728 2 .155

　　注：性别：1=“男”，2=“女”；年龄：1=“20岁以下”，2=“21-40岁”，3=“41-60岁”，4=“61以上”；教育背景：1 = “小学及以下”，2 = “初中”，3 =“高中”，4 = “中专”，5 = “大专”，6 =“本科”，7 =“硕士（研究生）”，8 =“博士（研究生）”收入：1=“20000元以下”，2=“20000-30000元”，3=“30000-40000元”，4=“40000元以上”；政府宣传：1=“有”，2=“没有；务农项目：1=“农田耕作”，2 = “水产养殖”，3 = “畜禽养殖”；经济状况：1=“有发展”，2=“无发展”。

　　表3 环保意识与影响因素交互表（附卡方检验结果）

　　自变量 因变量 环保意识

　　有 无 卡方 自由度 双侧显著度

　　政府宣传 有 116 15 8.772a 1 .003

　　无 348 106

　　务农项目 农田耕作 102 60 39.975a 2 .000

　　水产养殖 278 39

　　畜禽养殖 15 5

　　从表3看，政府宣传的有无对农村居民环保意识的提升具有重要作用，此外，对于不同的务农项目，环保意识具有明显差别，统计显示水产养殖户较农田耕作户与蓄禽养殖户环保意识更强，其双侧显著度的值为.000，其原因可能是因为水产养殖户的生产生活与水相关，而水的污染对于他们来说更加敏感。

　　我们再来验证假设2，农村环保参与是农民将自身的环保意识转化为环保行为，因此，对于影响环保参与的一个重要自变量无疑是环保意识。另外，根据上文的分析，对于环保参与，我们需要分类展开检验，一是对于直接参与的分析，另一类是对于间接参与的分析，当然，在直接参与影响因素分析中，还要分为正式性参与与非正式性参与，以下logistic回归结果。

　　统计显示，农民的环保意识、教育背景、收入情况、务农项目以及经济发展状况等对农民环保参与意愿有显著影响。具体来说，农民的环保意识、教育背景、收入状况、务农项目以及当地的经济状况等对于农民间接参与或直接的正式参与环保行动具有显著性影响。结合回归结果分析，具有环保意识比不具有环保意识的农民更具有为环保支付费用以及参与环保组织的意愿，受教育程度越高、收入状况越好以及当地的经济状况越好，农民具有为环保支付费用以及参与环保组织的意愿越强，至于性别、年龄、政府宣传等对于农民环保支付以及参加环保组织的意愿影响不显著；此外，教育背景、务农项目对农民的非正式参与环保（日常的环保行为）意愿具有显著性影响。对于定序变量教育背景而言，农民的受教育程度越高，其日常自觉参与环保的意愿越强，而如环保意识、性别、年龄、收入、政府宣传、经济状况等因素对农民日常环保行为的影响不显著。

　　表4 农民环保参与logistic回归似然比检验结果

　　效应 似然比检验

　　卡方 显著水平

　　间接

　　参与 正式性 非正

　　式性 间接

　　参与 正式性 非正

　　式性

　　截距 0 0 0 . . .

　　个人 因素 环保意识 9.951 8.218 0.705 0.002 0.042 0.401

　　性别 2.675 1.649 4.304 0.262 0.949 0.116

　　年龄 0.634 10.558 3.189 0.728 0.103 0.203

　　教育背景 9.919 33.761 13.984 0.078 0.004 0.016

　　收入 6.978 19.617 0.633 0.073 0.02 0.889

　　社会 因素 政府宣传 0.025 3.042 2.156 0.876 0.385 0.142

　　务农项目 6.665 11.668 10.146 0.036 0.07 0.006

　　经济状况 23.78 28.309 2.99 0.00 0.00 0.224

　　注：环保认知：1=“有”，2=“无”；其它变量见表3。

　　四、提升环保执法效率的社会机制构建 　　（一）我国农村大部分农民都具有一定的环保意识，环保参与的意愿也较强，但需要加强引导与培育机制建设

　　从统计数据来看，有61.9%的被调查者具有环保意识，愿意参与到环保行动的比例为73.4%，这表明大部分农民都有农村环保的意识，但从我们调查的现实情况来看，这种良好的意愿没有转化为农村广大农民的日常行为与组织行动。

　　在对本文假设1的检验中，我们发现农村中农民的性别、年龄、教育背景、收入等反映农民个体自身特征的因素与其是否具有环保意识无显著关系，而农村社会环境因素对农民环保意识的影响非常显著，因此，当前政府部门应急迫解决的问题并非是设法立刻提升农民的环保意识，而是要制定相应的激励机制、引导机制、培育机制鼓励农民参与到环保行动中来，让农民们的主观意愿实现向现实的转换。

　　（二）可以选择有条件的地方建立试点，推广环保经验，建立农村地方环保常态机制，实现示范效应

　　农村环保需要农民参与，而农民参与环保又会受到诸多方面的影响，在本文对假设2的检验中，我们发现，农民的环保意识、教育背景、收入情况、务农项目以及经济发展状况等对农民环保参与意愿有显著影响，具有环保意识比不具有环保意识的农民更具有为环保支付费用以及参与环保组织的意愿，受教育程度越高、收入状况越好以及当地的经济发展状况越好，农民具有为环保支付费用以及参与环保组织的意愿越强，因此，农村环保试点的选择应至少符合以下几个条件：一是该地区要有比较好的教育基础设施与环境，当地农民及其子女都能受到良好的教育；二是该地区农民的收入应高于全国农村平均水平，只有具备较高的收入水平，农民才可能有精力与财力投入到农村环保事业中来；三是当地经济发展较好，且有为农村环保提供支持的财力，这也是建立环保激励机制的保障。

　　（三）以政府为主导，建立农民环保参与机制

　　从上文可以知道，农民的环保参与可以分为直接参与与间接参与，那么建立农民参与机制就可以分为直接参与机制与间接参与机制，设立直接参与机制又分为两种情况：正式性参与与非正式性参与。首先，对于间接参与机制而言，就是要建立村级环保专项资金募集制度，用农民自己的钱治理身边的环境污染，尤其是农村的面源污染，这种做法一方面可以为环境治理提供足够与稳定的资金支持，另一方面可以在村民中强化一种污染者付费的责任意识，进而可以间接提升环保意识；其次对于直接参与机制而言，要从两个方面展开设计：一方面要依托村民自治组织，建立环保公众参与机制，这一机制的设立可以为农民正式性参与环保提供渠道、创造机会，统计显示，农民个人收入水平较高、经济发展水平较高以及受教育设施与环境良好的地方更适合推广这种机制，另一方面，对于农民的非正式参与，更多的是需要基层组织的宣传与引导，并将其常态化，争取成为农村基层管理的重要内容之一，县级机构可以对农村环境管理进行考核，并为其提供技术上的指导，总之，要实现农村农民日常环保习惯的养成，要让外在的制度内化为行动者自身的行为，只有如此，才能实现机制设立的目的。对于非正式参与机制的设立，从统计结论来看，社会环境因素对其影响不显著，而教育背景因素及务农的项目与其有显著关系。因此，对于提高农民的非正式参与意识，其需要从提高广大村民的受教育水平方面着手积极稳步的推进。

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