内容提要：。近半个多世纪以来的国家权力在乡村的日益深入与近20年村落社区自治权的迅速成长造成了村庄场域开始出现前所未有的国家—村庄精英—普通村民的三重权力互动构架。其中国家权力通过宏观制度的导入和乡政权力发挥对村庄的控制和渗透；村庄精英在村落场域的三重权力结构中，居于承上启下的中介地位，构成村庄三重权力互动的交叉点和集合部；广大村民则掌握着村级治理权的所有权，但又必须委托给村庄精英们特别是体制内精英行使，在实践中，村民对村治的所有权往往落不到实处。随着《村委会组织法》的颁布和贯彻实施，特别是村民委员会选举在全国范围内大规模展开和村民代表会议的进一步完善村落场域三重权力结构非均衡状况正逐渐改变。
关键词：村庄精英 国家权力 村民
一、问题的提出与立论
村庄政治是理解中国政治和乡村社会性质的重要领域，而对村庄权力分析则是理解村庄政治的基础。近半个多世纪以来的国家权力在乡村的日益深入与近20年村落社区自治权的迅速成长造成了空前复杂的权力互动呈现于村庄场域，构成了中国底层农村政治的动态的和主要的层面，因而成为理解村庄政治拼图的关键和衡量农村政治发展发展水准的重要标尺，也就自然成为近年乡村治理研究领域的热点。一些学者尝试运用当下流行的理论或方法去分析村庄场域的权力互动，比较成功的是国家——社会”关系与市民社会的分析框架。
实际上，国家——社会关系与市民社会理论不仅是村庄权力分析也是农村政治发展甚至整个中国社会转型与变革的主导研究工具。起初，人们强调国家与社会之间的相互独立，对“市民社会”的倡导不遗余力。随着讨论的进一步深入，人们逐渐超越了这种简单化的模式。周其仁对中国农村产权的研究虽未完全摆脱这种简单化框架，但他已强调了村庄与国家之间的交易和博奕，强调彼此间的日常互动。 越来越多的研究者注意到，国家与社会之间并不是简单的零和博奕，二者并不一定就是此消彼长的关系。这样一种研究视角使人们对国家与社会关系的探讨大为深入。 而美国的简·奥伊（Jean Oi）在其名著《当代中国的国家与农民》一书中，自称她并不过于关注国家与社会之间的力量消长，而是更乐于讨论二者之间的互动方式。 这就将“国家—社会”范式推向一个新的深度。
崔之元针对时下流行的“国家—市民社会”的两层分析法，又提出了三层分析法，即“上层”（中央政府）、“中层”（地方政府和新兴资本大户）、“下层”（广大挣工资谋生的老百姓）。崔之元认为，从中央政府与普通民众的“上下联盟”来制约“中间层”地方精英的离心倾向，只是“上中下”三者良性互动的一个环节，另一个环节是“中间层”对“上层”过度集权的制约。 有学人则进一步运用崔之元的三层分析法，对中央、地方政府、民众三者在村民自治的决策过程在各自发挥什么样的作用进行了初步研究，认为现阶段要优化中国的政策，须建立一套中央、地方政府、民众三者健康互动的良性机制。 仝志辉、贺雪峰则把三层分析更加细化和微观化。他采用“治理精英—非治理精英—普通村民”的三层分析工具，把分析的对象缩小到村庄这一微小的景观之中了。借助这种三层分析法，他认为可以理解当前村庄权力运行的状况特别是村级权力的合法性状况。
上述研究已达到相当深度，但也存在着明显的缺陷，要么是仅仅对某一个村庄的权力互动进行个案研究，要么是脱离乡村的具体场景进行抽象的学理分析。
本文则是以前两类研究为起点，在收集大量的个案材料并亲历若干田野调查的基础上，建构村庄场域中国家—村庄精英—普通村民的三重权力分析框架，将一个个各具特色的微观提升为内涵丰富的宏观，达到对村庄权力结构的“具象”性（黑格尔语）认知。
一般来说，在国家与社会关系上，中国从国家于社会之中产生之日起便反过来侵吞了社会，以皇权为核心的中央集权的政治系统与一盘散沙的弱小社会并存，表现出强国家、弱社会的基本特征 。《诗经》中“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”之类的经典辞句，表明国家取得了对社会的无所不在的统治权，但是，国家对社会特别是广大农村社会的实际控制在深度、广度和力度上受人力、物力和财力以及治理能力等的限制，仍有其界限。由于小农经济是彼时社会的基本经济形态，它分散于地域辽阔的农业村落，以家庭为单位，自给自足，较为独立和封闭，国家自上而下的权力从未全面介入到农民的日常生活之中（与市场条件下国家通过改变一个经济参数就能实现社会的联动形成对比）。马克思·韦伯在分析传统中国国家与社会关系时，有过这样一段概括：“事实上，正式的皇权统辖只施行于都市地区和次都市地区。……出了城墙之外，统辖权威的有效性便大大地减弱，乃至消失。” 因此，“在中国，三代之始虽无地方自治之名，然确实有地方自治之实，自隋朝中叶以降，直到清代，国家实行郡县制，政权延于州县，乡绅阶层成为乡村社会的主导性力量。” W·古德先生则从着重分析了乡村宗族势力在传统中国农村社会的强大势力：“在帝国的统治下，行政机构的管理还没有渗透到乡村一级，而宗族特有的势力却维护着乡村的安定和秩序”。
21世纪中叶，情况发生了新的变化。“由农村包围城市最后夺取政权”中国共产党不仅在情感上与农村有着深厚的关系，而且更把农村作为国家政权的基础。因此加强对农村的控制是顺理成章的，这种控制又与国家工业化发展目标和“一大二公”的极左路线相契合，铸成了国家对农村社会的全面的深度行政控制，其组织形式就是“队为基础，三级所有”政社合一的人民公社体制。在这种体制下，国家的组织边界实际就达到了村社组织一级，村社组织的行政化使公社权力直接渗透入于农村社会的内部，“造就了一套自上而下的经济控制与行政控制网络，使得国家权力对乡村社会的渗透入和控制达到了前所未有的规模和深度”， “不管是通过党支部还是生产队长，每个农民都直接感受到了国家的权力。”
可见在人民公社时期，村庄一级（大队）的权力结构是比较简单的。一方面在党的一元化领导和毛泽东个人高度集权的体制下，国家权力在横向和纵向上基本都是同质的，其各层级包括公社都大体上是一个单纯接受（党）中央指令的受控体；另一方面，基层农村社会也是集中统一的国家权力支配下的一个行政区域，缺乏最低限度的自组织能力和自治权。由上述两个方面组合而成的村落权力结构是严重失衡的、一边倒的。 始于70年代末期，以家庭联产承包责任制为核心的农村
经济体制改革直接导致了人民公社体制的瓦解，既定了农村权力结构被打破，单质的一体化的权力格局开始分化和分层，村庄场域开始出现前所未有的国家—村庄精英—普通村民的三重互动构架。
二、结构化的国家权力
（一）宏观制度的导入
1978年以来，中国农村经济改革——实行家庭联产承包责任制和政治改革——实行“乡政村治”二元分离，虽然都源于农民的自发创造， 从制度变迁的角度来考察，是一种诱致性的制度变迁， 但其推广与合法性仍取决于国家权力的介入。即先是国家认可、加以推广，并将其不断合法化，后又以法律形式最终确定下来，这显然又属于典型的强制性制度变迁的范畴。村民自治近20年的成长历程即其明证。早在1981年，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》就指出，在基层社会生活中，要逐步实现人民的直接民主，以逐步建设高度民主的社会主义政治制度。1982年的十二大进一步强调，社会主义民主要扩展到政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面，发展基层社会生活的群众自治。1982年12月颁布的《中华人民共和国宪法》明确规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”自治的本意是一个涉及中央和地方之间的关系或多民族国家中民族关系的一个政治概念，一般是指某一地域的共同体由于经济上的封闭性或相对独立性而产生的对中央政府的相对独立性。宪法中所指基层群众性自治组织其内涵至少说明，农村社会不再是一个行政化的社会，应该把农村社会非政治性领域的运作过程与国家系统内部政治性权力的运作过程区别开来。1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》和1998年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》，更加明确地把国家的政权组织与村级组织作了制度化的区分。根据《村民委员会组织法》，1、村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，而不是国家政权组织，也不是国家政权组织的派出机构或附属物；村民委员会进行工作，“不得强迫命令，不得打击报复”；村民委员会开展的人民调解也不具有法律上的强制性；村级秩序的维持主要依靠村民自我约束制度，如村规民约，村民自治章程，村民道德评议办法，财务民主管理办法等。这些都反映出村民委员会作为自治性组织与政府组织的本质区别；2、为了使村民委员会真正成为一个自治性组织，而不至变为政权机构的附属物，明确规定基层人民政府（乡镇）与村民委员会不是上下级的行政隶属关系，而是“指导——协助”关系，基层人民政府对村民委员会的工作给予“指导、支持和帮助”，但是“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”；村民委员会“协助”基层人民政府开展工作。
可见，国家通过制度创新划定了国家与农村社会的权力边界，这一边界实际上是对联产承包责任制后农村产权关系以及基于这种产权关系的其他社会关系的正式确认，从而为国家权力在农村的上收以及村庄自治权力的萌生和成长提供了制度保障，舍此，国家权力与非国家权力在村庄场域的互动便无从谈起。
当然在国家介入村民自治制度供给的过程中，广大农民也在不断地进行制度创新。可以说，村民自治这种基层民主制度的导入过程是农民的主动性制度创新与国家强制性导入相结合的过程。
（二）国家权力层级中的乡镇权力
庞大的国家权力本身也是有结构和层次的。如果说改革开放以前国家权力基本上同质、同构、一体化，那么随着以“分权让利”为主线的改革的推进，国家权力开始出现地方化、部门化和分利联盟化等趋势，具体落实到村庄场域，国家权力的不同层级和部门各有其不尽相同的运作方式，发挥不同的功能，其中关键是乡镇。乡镇是国家权力在农村的基础和末梢，以乡镇党政组织为载体的“乡政”权力运行是国家权力与社区权力互为渗透、互为影响的连接点。
“乡政”权力运行主要由乡镇党委、乡镇人民代表大会和乡镇人民政府构成。对农村基层的权力结构及其运行机制的大量个案研究表明，“乡政”权力是一个以乡镇党委为核心，以乡镇党委书记为“当家人”，党政高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔式的权力结构。 处于“乡政”权力 “金字塔”顶端的是乡镇党委书记，第二等级的是党委副书记，而以“行政一把手”排在第一位，第三等级的是党委委员及行政副职，第四等级是各站、办、所的负责人，处于权力结构边缘的是人大主席团、妇联、团委等机构的负责人。
虽然包括宪法和《村民委员会组织法》在内的一系列成文法律都已规定了乡镇与村委会之间的关系，划定了乡政权力和村治权力各自的运作空间，但中国自上而下（中央—地方—基层）的压力型政治体制以及乡镇在这一体制中的特殊地位造成了乡政权力与村治权力在结构上的断裂，同时，国家的农村发展战略、乡镇政权的特殊功能 以及乡、村利益的分殊，又在相当程度上造成乡政权力与村治权力在功能上的冲突，由此导致两种权力的运作界限不明、相互侵权的现象时有发生。当然从总体上看，代表国家权力、高度组织化的乡政权力是造成冲突的主要原因。大量的个案研究显示，以乡镇党委为核心的乡政权力既可能是村治权力成长的有力推动者，又可能是它的主要障碍，也就是说在村庄场域村庄精英和村民究竟能拥有多大的自主权，相当程度上取决于乡镇。遗憾的是，多数乡镇对村治权力采取的是排斥和抑制态度。
三、扮演主角的村庄精英
在村落场域的三重权力结构中，村庄精英居于承上启下的中介地位，构成村庄三重权力互动的交叉点和集合部。因此对村庄精英的分析是村庄权力结构分析的切入点。实际上近百年来，中国大陆乡村政治精英的地位、作用一直是海内外研究中国农村问题的政治学家、人类学家、社会学家关注的焦点。他们的研究卓有成效，提出了许多富有创见和概括力、解释力的理论、概念。如早期的“双轨政治”（费孝通） 、“士绅操纵”（孔飞力） 、“士绅支配”（周锡瑞） 、“经纪体制”（杜赞奇） 。近期的“主人—代理人”理论（司考特·罗泽尔、李建中） 。“边际人”理论（王思斌） 、“保护人、代理人、承包人”理论（宿胜军） 、“庇护关系”理论（Oi ,Jean C）。 这些概念（理论）多少带有当年马克斯·韦伯所提出的理想型概念的印记，即依靠财富、地位和权力这三个范畴进行定义。 这里本文无意讨论精英概念的具体内涵。根据行文的需要，我们把精英限定为乡政村治格局下的村庄精英。贺雪峰、仝志辉将之分为治理型村庄精英（治理精英）和非治理型村庄精英（非治理精英）， 吴毅提出了“村治中的政治人”的概念 ，党国印阐述了“乡村权势阶层”现象 。我们则在两分法的基础上再进行详细的分析阐述。首先，我们主要把村庄精英分为掌握村庄正式权力资源的体制内精英和掌握传统资源等其它资源的体制外精英。其内涵和外延大体类似于治理精英和非治理精英。体制内精英即通常所说的村干部，指以行政村党支部、村委会的主要干部为代表的干部群体。其宽可以包括党支部正副书记、村委会正副主任、治保主任、民兵连长、妇联主任、共青团书记和会计等，其窄只指党支部正副书记，村委会正副主任等村里的主要干部。体制外精英主要指在村庄中有一定政治社会影响力的村民，包括宗族头人、宗教领袖，随着市场经济的发展而富裕起来的经济能人等。下面分而述之。
（一） 体制内精英
1、村庄性质与体制内精英
体制内精英掌握和运用村庄自治权力的状况不仅受制于国家权力特别是乡镇政权力而且也与村庄的性质直接相关。仝志辉、贺雪峰在《村庄权力结构的三层分析》一文中，按社区记忆和经济社会分化程度二维因素把村庄性质分为四种理想类型 。1、在社区记忆较强，经济社会分化程度低的村庄，当传统资源被少数人独占时，体制内精英往往由具有传统权威的宗族精英或宗教精英担任。当村庄治理精英在国家过度提取资源情况下进行村庄治理时，他会备感为难，村民此时甚至可能漠视他们的影响，而认可一些传统的宗族或宗教精英对村庄公共事务的支配。2、在社区记忆强，经济社会分化程度高的村庄里，有经济能人，有传统权威，有两者合二为一的“高大威猛型”精英。高强度的村庄社区记忆会带来将精力、金钱、关系投资在村内事务上的足够回报，富裕的高大威猛型精英有着将生活世界面向村内的理由，他们很可能充任村庄治理精英，这种情况下会极大地提高村庄权力的合法性。但同时由于非治理精英的强大，体制内精英的国家代理人意识就比较弱，而大多成为村庄秘密的守护者和村民利益的庇护人，有时甚至和村庄联合起来共同抵御来自乡镇方面的侵害。3、在社区记忆较弱，经济社会分化相对剧烈的村庄，经济资源往往掌握在村中那些说得起话、办得起事的少数人手中，这些人容易成为村中的政治性人物。经济实力雄厚的现代经济精英被吸纳在体制以内，成为治理精英。此类村庄社区记忆弱化，体制内精英当家人的意识不足，而代理人的意识强烈。4、在缺乏社区记忆又缺乏经济分层的村庄，除村干部外，缺乏在全村范围内具有影响力的人物。普通村民一般处于原子化状态。体制内精英一般难以从村庄内获得相关利益，此时他们更乐于充当乡镇在村庄的代理人，以便从乡镇获得自己的政治、经济资源。此类村庄的体制内精英们在当前村务和政务合一的乡村关系前提下，可以在为乡镇办理政务时，获得利益多多的好处，这种好处不仅有乡镇行政对他的赞赏和经济上的奖励，而且乡镇行政在眼见他办理村务中谋取私利时，不闻不问。这种被选上来的体制内精英在缺乏村中价值支持和原子化村民强力约束的背景下，变成了赢利型经纪。 因为在目前中国的北方和中西部大部分地区属于上述中的后两种，占全国村庄的大多数，我们想就此做进一步的讨论。在此类村庄中，体制内精英处于干部系统和民众系统的边际地位，也正好处于乡镇干部、民众两个系统利益一致的结合点和利益矛盾的触发点上。在目前国家与农民日趋紧张的背景下，农民负担日趋变重，治理精英们在夹缝中工作，一方面他们拥有相应的职位所界定的政治身份，他们的工作对象是必须完成任务的村民，此时他们运用的是政治原则；另一方面他们拥有由传统习惯所界定的私人身份，此时他们运用的是私人原则。政治原则要求他们把亲疏远近的私人原则放到一边，这两个原则之间的冲突给治理精英们留下一个须妥善应付的难题 。于是一方面为追求自己的政治前途要完成国家下达的任务，一方面背离亲疏远近的私人原则而遭受村民们的唾骂，治理精英们面临着村庄权力合法化的危机。
乡镇同村民的利益要求不一致，迫使治理精英们在两种不同的行为期望中作出自己的选择。乡镇政府期望村干部能够有效实现上级意图，完成上级交给的任务，而村民则希望村干部能代表他们，维护他们的利益。治理精英们一方面愿意认真完成上级布置的任务，但另一方面他们对自己民本地位的认知，则使他们的行为带有明显的非规范性特点， 比如，不愿意承担责任，对乡镇的工作、指示只充当上传下达的角色。遇到麻烦问题，或告诉村民去找乡里的哪个部门或领导，或引导干部找拒不执行上级指令的村民，总之不使自己陷入困境之中；为了减少困难和自己的利益，村干部们总是代表村民强调完成任务之困难，尽量压低上级政府分配的任务指标；在执行乡镇政府下达的任务时常常是不推不动或打折扣，对于已承担或必须完成的任务往往是得过且过。当乡干部同农民发生矛盾时，村干部往往充当“和事佬”的角色。村干部常以处理好同乡干部、村民这两极的关系为直接目标，从而发生目标替代。这不仅使应有的管理行为走型，而且信息在传递过程中被他们过滤，从而导致管理效率衰减。这是导致某些农村社区失控、基层组织社会管理职能衰微的重要原因。 2、村支书与村主任
在体制内精英中，居于中枢地位的是村党支部特别是村支书和村委会特别是村主任。二者的关系实质上是党对农村的政治领导权与村级社区自治区之间的关系，它构成了村庄场域第二层权力的主体部分。
根据中共农村基层组织工作条例，村党支部是党在农村的最基层组织，是村各种组织(包括村民委员会)和各项工作(包括村民自治)的领导核心。它领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，支持和保障村委会依法开展自治活动，领导村委会并支持和保障其依照国家法律法规及有关章程充分行使职权。显然，村党支部与村委会之间是一种领导与被领导关系。但村委会又与一般接受党的领导的政治组织不同，它是由《村民委员会组织法》加以确认的村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是村民依法办理自身事务的主要形式。那么，究竟如何处理村党支部的政治领导核心地位与村委会的自治权二者之间的关系？
诚然，在一些农村地区，由于村党支部软弱无力甚至陷于瘫痪，对村委会和村民自治缺乏应有的领导和帮助，村委会为家族、宗法势力所控制，村民自治名存实亡。 也有一些村委会借自治之名，企图摆脱党支部对村委会的领导和监督，这种情况一般发生在财大气粗的企业经营者担任村委会主任的乡村。但从全国总体上看，比较普遍的情况是，更多地强调村党支部的领导核心地位，并把这种地位简约为村“一把手”，而村委会主任实际上只是村党支部书记的执行者，村民把这种关系形象地概括为：“书记一张嘴，手中一支笔，主任跑断腿。”调查中我们发现这有以下几种典型表现：一是从人员素质上看，普遍存在着“强书记、弱主任”的现象。我们接触的数10位村书记大都精明强干，谈吐自如，熟悉党的政策和国家法律，有驾驭全村的气魄，而村主任则多老实厚道，言语平直，以服从书记为天职，缺乏决断力；二是从村党支部内部构成来看，村委会主任兼任村党支部副书记，成为村党组织名副其实的二把手。这种情况在现阶段的农村占了绝大多数，它脱胎于从中央到乡镇五级政府与同级党委之间的关系。在这种情况下，村党支部和村委会往往一起开会，共同决定村中的重大事务，特别是经济事务，当然，书记拥有最终决定权。例如在经济比较发达的苏南地区，村书记一般都兼任村实业公司总经理、董事长，重要的经济活动都由书记出面和拍板，村的经费支出也由书记签字，再到会计处报销。但如果发生了法律纠纷，则需要由主任作为法人代表去应诉，造成权力和责任的不一致和脱节。还有一种情况就是书记主任干脆一肩挑，国家民政部1995年评选的200个“全国模范村民委员会”中，有相当一部分是由村党支部书记兼任村委会主任的。党支部与村委会主要领导的交叉与融合，固然有利于减少彼此间的摩擦，降低村级组织的运行成本，但却弱化了村委会的自治功能。
村委会选举是村民自治的基础和前提。村党支部对村委会的强有力的领导还突出表现在村委会的换届选举中。在选举期间，每个村都要成立选举领导小组，由村党支部书记任组长，成员主要由村党支部的成员组成，诸如选举工作人员的确定、选民资格审查、侯选人资格审查等，都由领导小组执行。因此村党支部对村委会选举的影响是非常直接和有效的。我们在调查中有一个强烈感受：村党支部是村委会选举的直接发动者、组织者和指挥者。在现阶段的农村，这无疑有其必要性和合理性。但有少数村党支部却违背法定程序，干预、控制选举过程。例如一些村党支部在村委会正式侯选人确定过程中，仍采用或变相采用所谓“引导”和“酝酿协商”原则，以保证合乎其意愿者当选。
我们曾在江苏苏北某村看到一份村选举领导小组制定的章程，清清楚楚地在“协商原则”条目内写道：“非经酝酿协商，不得确定正式侯选人”，“村选举领导小组应向选民反复宣传侯选人条件，做好引导工作。”“筛选出能得到多数选民接受的人选”。再看“协商正式侯选人办法”：“一是如果提名侯选人数与正式侯选人数基本一致，可以采用由上而下的方式，即由村选举领导小组根据提名情况提出正式侯选人初步名单”；提交村代会、村办企事业单位征求意见……“直至取得较为一致的意见为止”；二是如差距较大时，由下而上，即将提名名单“交各方组织村民酝酿，并各自提出第二轮初步侯选人名单”，“选举领导小组再交村民反复讨论协调”，“直到形成比较统一的意见为止”。结果怎样产生?赫然写道：“但最终由村选举领导小组决定，并报镇选举指导小组。”这种做法不仅直接违背《村组法》第十一条关于“任何组织和个人不得指定、委派或撤换村民委员会成员”的规定，而且也直接影响到选举的效果，造成选民对选举及正式侯选人的不信任、失望，从而造成对村民的侵权。因为它名曰“协商”，实质上是村选举领导小组领导貌似经过民主的选举程序确定自己的意中人过程。
更有甚者，可以直接否认或更改村委会选举结果。如河南省安阳某村1998年 9月16日进行村民委员会换届选举，1508名选民在乡干部的监督下进行投票，村民史全来和郭文学分别得票859张和763张，村党支部书记、换届领导小组组长当场宣布两人得票均已超过半数有效，分别当选为村民委员会正副主任，乡换届领导小组组长通知他们第二天到任工作。但22天后，村党委书记又宣布他们的选票有问题，暂停工作。10月24日，复核选票，有关负责人将画圈不圆、圈没封口的选票都算做废票，使史全来比原来得票少39票，郭文学少25票，结果史全来仍以超出半数当选，郭文学少25票，结果史全来仍以超出半数当选，郭文学以17票之差落选。11月6日，该村进行第二次“村选”，一差额候选人及其亲属采取了事先扣选票、买选票等违法行为使其以790票当选为村民委员会副主任。
村党支部是村级组织的领导核心，但若把这种领导核心等同于“包揽”或“随意干预”，那就有失偏颇了。在现阶段的相当一部分农村，村里一切事务仍由村党支部书记(往往通过村委会)拍板，村委会独立活动空间很小，其依法享有的职权难以履行。村民也就难以通过村委会这一基本的自治组织形式参与村内事务的管理，这必然影响村民自治的质量和成效，也直接影响村民民主参与的积极性。我们在调查中也曾不止一次听到村民埋怨：“二把手(村委会主任)选来选去有什么意思?谁都得听书记的!”其抵触情绪溢于言表。
造成上述状况的原因是非常复杂的。直接的层面在于现有法律制度未能明确划分村党支部和村委会的职权范围。有关规定多是模糊、定性的规定。如中共基层组织工作条例第九条规定，村党支部的一项主要职责是“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定”，但什么是“重要问题”，什么又是“需由村民委员会等决定的事情”，则缺乏明确、具体的界定。此外，条例一方面赋予村党支部对村委会和村民自治行使“领导”职责，另一方面又规定村党支部应“支持和保证”村民委员会依法“充分行使职权”，两者的模棱两可，甚至冲突之处隐约可见，在实际操作上就会有相当大的伸缩空间，天平向任何一方的绝对倾斜都有其合法依据。
从更深的层面即党和国家的权力结构来看，中国共产党作为我国唯一的执政党，有一个上自中央下至基层、按民主集中制原则建立、对同级政权机构实施有效领导的严密组织体系，这是中共执政地位的坚实组织保障。而乡镇和村级党组织就是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，其中，村党支部是一个较村委会历史更长久、意识形态根基更深厚，农民十分了解且一直接受其领导的村级组织；在国家权力系统，纵向上设有五级政权，其中乡镇处于最低层，是国家在农村地方的基层政权，对本乡镇行使国家的政治统治和行政管理职能。乡镇以下的村则不属于一级政权，也不是乡镇政府的派出机构，而是实行村民自治，其基本组织形式就是村委会。乡镇对村委会工作给予领导、支持和帮助，两者没有行政隶属关系。在这种情况下，党对农村工作的领导，党在农村改革和发展的目标的实现，就不能不更多地依靠村党支部作为直接的组织渠道。换言之，村党支部对村委会就不能仅仅起“保证监督作用”， 因而必须发挥核心领导功能。从这个意义上说，强调和重视村党支部的核心领导地位，有其客观必然性，这一必然性与党领导下的村民自治不断发展的历史必然性根本上是一致的。但在特定的时期和特定的地区，又可能会产生不一致甚至矛盾和冲突。随着村民自治的拓展，这种矛盾和冲突还有可能扩大和尖锐化
要解决上述问题，企望一蹴而就是不现实的。比较理性的选择是用法律制度来规范村党支部和村委会之间的关系。要依据现有宪法、法律、法规和章程、条例，制定有关实施细则，对党支部和村委会的职权范围作进一步明确、具体的规定，使之具可操作性。村党支部和村委会的一切活动都要纳入法制的轨道，如村党支部书记同时任村委会主任或副主任都必须按照法定程序通过民主选举产生；村党支部在讨论本村经济建设和社会发展中的重要问题时，应事先广泛征求村民和村委会的意见，以获得他们的认同和支持；村党支部作出的有关本村重要事务的决定；还需经村委会(必要时经村民代表会议或村民大会)依照民主决策的程序予以通过，使其由党内具有约束力的决定转化成对全体村民有约束力的“村规民约”。我们认为，这是村党支部支持和保障村委会依法充分行使职权的关键所在，也是理顺两者关系的迫切需要。 （二）体制外精英
作为乡土社会底层的村庄历来是农村传统势力的大本营，各种以乡绅和宗族家族势力为主导、国家权力序列之外（即体制外）的精英，构成了所谓乡绅自治的主体力量。新中国成立以后，政治、经济、文化的社会主义改造持续地冲击并削弱了农村传统势力，因此除体制内精英外，村庄基本上不存在体制外精英。改革开放以来，伴随着行政控制的弱化、农村社会的分化与重组，村庄精英结构出现了多元化趋势，非治理精英迅速成长，并且其本身也是多元的结构。 1、宗族精英
宗族势力的兴起与社会控制宽松等社会因素密切相关的。20世纪50年代一直到80年代初，国家高整合机制能使家庭在一定程度上失去功能，宗族势力没有了生长的条件。但是，随着经济的发展，国家行政化的高整合机制裂解和转换，宗族势力死灰复燃，黑金势力也有所抬头，但未成气候。从20世纪80年代中期到90年代后期，宗族势力在村民自治制度试行过程中也参与了演练，但政府主导治理模式的存在，他们的影响还不十分明显，一般表现为宗族精英利用同族抵抗国家某些政策的执行，如上交款任务，义务工指派等。但在《村组法》正式执行过程中，宗族精英们往往利用血缘纽带关系形成利益团伙，采取非正常手段控制村民选举，获取自治权力。一旦政治权力到手，就与乡镇政府分庭抗礼，乃至排斥执政党组织，而且利用族众凝聚力和盲从的特点及国家政策的有关信息，使乡镇工作非常被动乃至失去管理效能。倘若获取自治权力失手，他们往往又采取更直接的手段阻断向本族输入信息和提取资源 的途径，成为村庄体制内精英事事都越不过的坎，致使村委会各项工作无法开展，以达到让村委会向其妥协的目的。
20世纪80年代初以来，宗族组织在乡村兴起有其历史和现实的原因。从历史上看，宗族组织的“消失”并不是在社会经济发展以后自动地退出历史舞台，而是借助于政治权力进行的表面上的割裂；沉淀在农民心中两千年之久的宗族意识和以地缘性为特征的宗族结构 并没有因此消失，相反，经过长时间的压抑以后，它终究会重新爆发出来。从现实上看，改革后农村实行家庭联产承包责任制，造成民间社会对旧的家庭模式的新需求，加上集体机构力量的减弱，凸显出宗族的社区整合功能，客观上把宗族组织推上了历史舞台。
为此，钱杭和谢维扬在分析宗族组织复兴的原因时写到：“在现代中国的社会制度框架内，如果不能与地方政权机构建立起起码的信任关系，不能对地方秩序和地方利益作出某种程度的贡献，宗族即使作为一种俱乐部（CLUB）团体，都没有理由和机会生存。” 当然，宗族精英们在改革后的活跃并不是简单的传统回归，而是在传统基础上的一种成长，但它毕竟成为一种新的景观。宗族组织在现代中国的社会制度框架内复兴，必然要处理好它与公共权力的关系。从权力的结构和性质角度分析，宗族权力实际上是一种同国家公共权力相平行和对立的私人性质的权力，与公共权力此消彼长。只要公共权力削弱了自己的职能，宗族就会相应地伸展自己的职能，成为横亘在国家和农民之间的一个私人性质的权力点。费里得曼认为，在中国东南地区，宗族比在其他地区发达，原因是该地区是一个原离国家权力中心的“边陲地带”。 这样说有一定的道理。改革后中国东南沿海农村相对于内陆地区，经济发达；但是并没有随着经济发展的冲击而导致宗族组织的消失。但在内陆乡村，由于国家对基层社会的超经济控制，宗族组织的发展受到了一定的阻碍。然而从整体上说，政府在改革后从基层农村的撤离，使得农村出现了相应权力真空；村民自治组织由于其起步阶段的非规范化，还不能强有力地行使法律赋予的权力，从而导致自治权力由体制内精英向宗族精英转移。
2、宗教精英
80年代初期，国家政权力量在乡村的逐渐回收，而与此同时的是国家在乡村社会汲取资源的不断增加，农民负担不断加重，使得国家与乡村关系日趋紧张，再加上地方政府某些干部的腐败与不负责任的具体行为，使得地方政权的政府形象和控制力也有所削弱。地方政府在乡村场域的威信有所下降，而地方教会的相对独立性颇为加强，宗教精英们便有了施展才能的空间。 宗教组织属于民间非正式组织，这是在法律上受到明文保护，在实践中得到民众认可和拥护的组织。在精神生活领域特别是伦理价值观方面出现许多空白领域，宗教就会乘虚而入，农民往往把理想和愿望寄托于宗教，这是他们寻求精神解脱的一种表现。 在文革及破“四旧”等历次政治运动中，与宗族受到冲击一样，宗教也同样避免不了受打击的命运，但宗教与宗族一样，也是长期拥有其符号资本，在文革中虽一度被打倒，但在改革以后，宗教精英们的名望马上能恢复起来。在中国绝大多数农村，宗教精英往往还是其他许多非宗教组织的领袖，比如说负责村中的经济组织，还有一些则与地方政府有着各种各样的联系。比起一般的村民（教友），宗教精英们往往具有相对较强的组织能力、交往能力和文化水平，也就是说，他们可以实现几种资本的相互转换。他们在村庄中的整合能力，并不完全倚赖于他们在教会中的地位，而很大程度上来自其他因素。 宗教精英的中介地位比较复杂。他们既是国家与地方社会的中介，又是天主教总堂与农村教友的中介。从后一个角度看，他们实际上又是天主教文化大传统与小传统的中介。按道理，文化传播的角色应该是宗教精英的本来面目。但事实上，宗教精英们一方面管理教会事务，帮助神父传教，另一方面它与国家之间发生着不断的互动。宗教精英们帮助政府有关部门传达有关文件，而且很多精英们与基层政府有着联系。
在中国社会的转型时期，宗教势力正在逐渐成为一种膨胀了的权力，宗教精英们在一些合适的环境中，在部分地方也存在着破坏组织社会化、干扰乡政村务的问题。 甚至一些乡村基层组织利用宗教开展工作。有的村干部不敢以村干部的身份开展工作，而是借阿訇或其他神职人员的身份出现在群众面前做工作。分析其原因，是村干部，特别是村党支部书记或村委会主任，政治上不敏感，混淆了党的性质、宗旨与宗教教义的本质区别，不懂得党的宗教政策和有关宗教法规，看不到利用宗教开展工作的严重后果。目前，宗教精英已基本形成一个较为统一与有力的群体，对其各自的地方社会进行着有效的支配。国家权力一方面要通过村干部，另一方面也要依靠宗教精英的合作才能较为有效地传达下去。在农村中，村干部的威信明显低于宗教精英们，但不能因此下断论，说国家权力因村干部的削弱而削弱。事实上，宗教精英们向教友灌输守法观念，帮助传达文件，有时还参与基层政权运作，这些都在很大程度上在帮助国家执行权力。宗教社区中人们的思想观念、权力结构及人际关系，既有助于形成一个较为独立的道德观念，也加强着国家权力的向下渗透。村干部威信下降，与其说代表了国家权力的下降，还不如说体现了国家与社会互动方式的转换。
3、宗派势力
“在现代社团出现之前，中国历史上最为活跃的是融宗教、医术、巫术、武术于一体的迷信色彩较浓的门会组织。这些组织有时甚至发展壮大为政治力量，与政治权力相互竞争。” 象宗族组织的命运一样，宗派组织在革命后也遭到了政治权力的强制性割除；然而在改革以后特别是近年来，一度曾经销声匿迹几十年的帮派组织又经历了从无到有、从小到大、从零散化到组织化的过程。在乡村政治权力控制较弱的地方，帮派组织的发展犹盛。帮派组织在改革后的兴起除了受传统文化的潜在支持外，还有其现实的原因：改革后政府为了还社会以相对自主性，逐渐减轻对基层社会的控制，政治控制随之放松。而村民自治组织却没有及时弥补政府权力撤离后留下的权力真空，为帮派组织的兴起提供了宽裕的生存空间。 巴林顿·摩尔曾经指出，在农民面前，为其带来安全感的旧的统治权力消失后，“所有的隐匿的豪杰、不法商人、匪盗之徒以及诸如此类人物都从地下冒了出来，填补目前统治着的倒台所产生的真空。” 尽管改革后的基层政府是主动从乡村撤离，但它所造成的结果——帮派组织的兴起，与巴林顿·摩尔所说的较为相似。政府权力的撤离和自治组织的起步阶段，决定了帮派组织有其生存的空间；由于缺乏相应的对抗力量，注定了帮派组织对部分自治权力的僭取。帮派组织对自治权力的行使一般通过三个渠道进行。其一，通过暴力对村民进行强制。这是较为普遍的活动方式，也是一种较为低级的活动方式。如湖南省永州市从1995年以来先后对12个“严重失控”的村子进行整顿， 这些“严重失控”的村子主要即是由帮派组织进行的一种暴力控制。其二，为村民提供强制性服务。当然，这种服务的出发点并不是农民，而是帮派组织的自身利益，而且这种服务往往带有一定的强制性。但是通过这种服务，帮派组织却可能抓住小农意识浓厚的农民，从而为其在农村的发展创造了极为有利的条件。当村民有事不找自治组织而找帮派组织时，帮派组织便在事实上行使了自治权力，并取代了自治组织的“合法性”地位。其三，通过和正式权力的嫁接。这是最为隐蔽的一种形式，也是影响最坏的一种形式。“‘黑社会帮派’和‘白道’势力（即政府中某方面的掌权人物）合流，形成一种对人民的奴役性社会控制力量，使当地人民的生存受到严重威胁，连起码的安全保证都没有。” 通过与正式权力的嫁接，帮派组织的活动几乎是公开的和形式上“合法化”了。他们甚至与宗族势力、个别强势精英结合在一起，形成对村级权力运行和社会生活产生巨大危害的“黑金势力”。 它不仅会侵蚀国家权力，对于村民自治权的良性运作也是毁灭性的打击。
4、经济乡绅
十一届三中全会以来，中国农村正由传统走向现代，乡村社会的“权威”结构发生了巨大变化。乡村社会涌现了一大批率先富裕起来的“能人”，也涌现出一批带领农民共同富裕的“贤人”。这些“能人”、“贤人”大多是经济组织的创新主体。正是这些“能人”、“贤人”构成了乡村社会的“自然权威”。有人称之为“经济乡绅”。 随着中国农村社会政治经济的不断发展，“经济乡绅”的作用越来越明显，“经济乡绅”的影响越来越突出，“经济乡绅”的地位也越来越引人注目。特别是“经济乡绅”作为农民群体中的一个特殊群体，他们的政治参与尤其是其干政行为已成为一个日益突出的问题。 农村经济乡绅和能人政治现象是在出现经济能人的前提下产生的，而农村改革后发生的一系列深刻变化则是促成能人形成的具体条件。农村经济体制改革是能人生成的助动力。联产承包责任制实行不久，农村迅速涌现出一批专业户、个体工商户、乡村
企业管理者等经济能人，这些人及其领导的社区不仅超越了体制的局限，也超越了经济结构的局限，单一的农业结构向多元化经济领域发展，一大批经济能人脱颖而出；市场发育、乡镇企业的异军突起，使得商品——市场关系不断深入农村，不仅深刻地改变着农村经济状况，而且为经济能人的崛起提供了社会舞台，经济能人的社会活动空间、社会关系网络不断扩大，为经济能人的成长提供了深厚的土壤；政府对农村经济发展和能人生长的态势持肯定态度，并予以扶持，同时在财政包干体制下，各级政府都有扩大财源的强烈冲动，于是政府对非农产业，尤其是乡镇企业给予特殊支持，使经济能人的生长获得了强有力的政治依托；组织重构是能人崛起的制度空间。80年代实行的村民自治，村民可以自由选举村干部，经济能人就有了进入农村社区公共权力领域的制度可能。
中国农村社会已是一个实现了外来政治控制的社会，政治整合的结果是农民个人与国家两者的利益紧密地结合在一起了。而在传统中国农村，在权力运行上，乡村与中央王朝维护着“双轨政治”的交流关系。经济能人干政不仅运用强制力、协和力，还用教化力，而现今农村能人利用其现有的有利条件开始干预村庄政治 。主要手段为，一是入党。在农村党组织号召党员带头致富，实现“能人战略”，有些支部发展党员，只要求有经济头脑、懂经营、会管理，而不考虑其是否符合条件，是否真心实意为群众谋利益；二是为官。这些人为官，有为群众谋利益、办实事的，也有为个人、家族谋私利、办私事的。有的地方党组织干脆强调经济能人治村，为其为官创造了政策条件；三是施加影响力。经济能人拥有金钱，拥有装支配金钱的权力，他们采取种种手段，力图介入乡村两级政治生活。当然也有为其树威信，为普通村民的正当权益而对法定组织、政府增加谈判能力的。 由于农村经济能人这一新兴社会群体具有特殊的社会影响力，对农村稳定和发展有着不可忽视的作用，因而社会政治体系为保证其权威能量和治理秩序，势必注意对他们的培植和吸纳。我们追求的是社会活动与社会秩序的协调和均衡，所以国家必须把乡村能人吸纳到基层公共权力领域，通过这一中介来实现对农村的有效治理，即所谓“体制吸纳社会”。 目前，我们党和政府对农村经济能人崛起的关注已有起初的经济方面逐渐延伸到政治方面。随着农村民主政治特别是村民自治制度的建立和发展，逐步形成了一套较有弹性的社会吸纳机制，为农村经济能人提供了进入农村基层社会政治体系的合法渠道和公平竞争村社区领导岗位的机会。因此，农村经济能人有可能凭借他们的经济和社会资源，通过村民民主选举或提携任命等方式而进入农村社区公共权力领域，成为农村社区的领袖人物。
四、普通村民
在村落场域的三重权力结构中，第三层权力是村级治理的最终所有权，它理应掌握在广大村民手中，但又必须委托给村庄精英们特别是体制内精英行使。从法理上看，村民与精英的权力委托代理关系应该是村庄场域三重权力良性互动的基础，是削弱村庄精英和国家权力的最终依托。但在实践中，村民对村治的所有权往往落不到实处。目前农村市场经济细碎、分散，农民在市场中难以体会到自己的力量。虽然农民在经济上是市场自由的主体，在政治上村级自治权力的授权者，但与这种高度自由相伴而来的则是市场风险带来的经济脆弱性，农民自我意识的不断提高与压力体制下不断扩张的乡级政治，村民组织在利益分配上产生了矛盾，这给村民带来了不安全感 。同时农民接受政治信息较少，利益渠道狭窄，社会关联链条过短，组织化水平偏低，这又进一步增加了他们在村级公共事务中的无力感。 此时，普通村民倚赖的只有令他们既爱又恨的村庄精英们。特别是鉴于目前不少地方农民与村委会之间存在的“代理矛盾”，而这些精英无论是体制内的还是体制外的，都正在从农民集团中分离出去，普通农民变得分散、弱小。当然，我们这里排除强社区记忆、强经济分化村庄里的村民，因为这类村庄的强大是体制内精英们由于其国家代理人意识较弱，而大多成为村庄秘密的守护者和村民利益的庇护者。即使在强社区记忆、经济分化不明显的村庄，如果体制内精英们更乐于作为乡镇在村庄的代理人，此类村庄的个体普通村民也是显得弱小的。这时，普通村民在制度安排中已处于无助的地位。普通村民事实上不是新生产力的代表者，不是创新的直接动力，他们只是影响农村社会稳定的一个重要变量，他们也只是在这个意义上才得到重视。如果没有其他力量的支持，普通村民从总体上是无力对抗村庄的治理精英们，即党国印笔下的“乡村权势阶层”。村庄精英们控制着普通村民的基本生活资源，还控制着他们赖以生活的信息资源等。各阶层都会对普通村民产生道义上的同情，但一旦有了利益上的考虑，普通村民又极容易成为被牺牲者。 当然近几年来，由于《村委会组织法》的颁布和贯彻实施，特别是村民委员会选举在全国范围内大规模展开和村民代表会议的进一步完善， 农民作为政治人的权力和权力意识以及政治参与技能都得到前所未有的增强，村落场域三重权力结构非均衡状况正逐渐改变。可以预料不久的将来，在广阔的农村社区，三重权力既相互制约又相互衔接、良性互动的动态平衡将为中国农村经济和社会的可持续发展提供坚实的政治平台。
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金太军，南京师范大学政治与行政学院特聘教授，公共管理系主任、行政管理研究所所长；施从美，南京师范大学政治与行政学院特聘教授之学术助理。
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