浅议我国东部发达地区残疾人社会保障制度

　　一、残疾人事业及残疾人社会保障的意义

　　残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。残疾人包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾等。

　　残疾人问题是人类社会固有的问题。对于任何一个社会制度的国家，任何一个社会发展的阶段来说，它都是回避不了的、不容忽视的，是涉及相当数量人群的严重的社会问题。

　　我国政府历来重视残疾人事业的发展和残疾人的社会保障。1990年的《中华人民共和国残疾人保障法》对残疾人在社会保障、社会福利、劳动就业、生活、教育、康复和文化生活方面做出了全面的法律规定，为消除残疾影响和外界障碍，保障残疾人权利的实现起到了极大的推动作用。2012年党的十八大再次强调健全残疾人社会保障和服务体系，确实保障残疾人权益。

　　完善我国残疾人社会保障制度，消除社会对残疾人的各种排斥，构建残疾人社会安全网，对缩小贫富差距、构建社会主义和谐社会、完善我国社会保障制度、保障人权、稳定社会、促进社会经济协调发展具有重要的战略意义和现实意义。

　　二、我国东部地区残疾人社会保障现状-以江苏无锡为例

　　2.1无锡市残疾人社会保障发展情况

　　多年来，无锡市政府和人力资源和社会保障局一直致力于改善残疾人的生活状况。然而，随着人们观念意识的进步，对残疾人的社会保障体系不仅体现在了物质生活方面，对残疾人精神生活和能力建设方面的保障也提出了要求。无锡市作为东部的一个较发达的大城市，在残疾人保障和立法方面也越来越完善。

　　无锡市设有无锡市残疾人联合会，并下设无锡市残疾人就业管理中心和无锡市残疾人综合服务中心等机构，联合开展残疾人工作。无锡残联拥有自己的网站，打开无锡残联的网站主页，会听到悦耳清晰的女音提示，包括无障碍阅读和听阅等功能。这些都体现了无锡市政府和残联等残疾人机构对残疾人的关怀和体贴。

　　在无锡市的残疾人工作中，北塘区是一个进步的典型。北塘区的残疾人工作主要包括四个方面，分别为做好就业服务，通过多形式、多渠道安置就业，让残疾人也能实现自身价值；做好保障服务，出台政策，给予补助，让残疾人生活得更踏实；做好康复服务，努力形成全方位、全覆盖的康复服务网络，让残疾人“人人享受康复服务”；做好融入服务完善细节，丰富活动，让残疾人深度融入社会。

　　在调研过程中，我们来到了无锡市北塘区阳光之家工疗站了解情况，对工疗站的负责人进行了简单的访谈。通过访谈我们了解到，工疗站于去年搬到现在的新址，与旧址相比，新的工疗站规模更大，设施更完整，环境也更加整洁安静，是北塘区现有规模较大的工疗站。新址设在北塘区的一个社区之内，负责人说，无锡市在将来将会努力达到使每一个社区都配备相当规模的工疗站，使残疾人可以就近参与治疗和工疗站常规活动。阳光之家工疗站为残疾人提供的服务包括病情观察治疗、娱乐活动和日间照料等内容。随后，工疗站的另一位负责人带我们参观了工疗站的活动中心，地点就在工疗站对面的楼层内。里面设有练歌室、阅览室、棋牌室、活动室等，设施完善，卫生干净，阅览室内更是设有盲文读物。据负责人讲，建设这样一套残疾人活动设施，政府出资达一千余万，包括管理人员等都是由政府负责支付工资。这是无锡市现行残疾人政策落实的一个很好的体现。

　　2.2无锡市残疾人社会保障的困境

　　与其他城市相比，无锡市的残疾人工作体现出了强大的优势。无锡市地处华东经济圈，经济实力雄厚，可以给予残疾人事业强有力的支持。同时，无锡地区第三产业发达，可以为残疾人提供充足的就业机会。当地居民受教育程度较高，大部分居民都对于残疾人事业的发展表示赞同并可以给予残疾人来自社会的关怀，这些都促进了无锡市残疾人事业的发展。但是，与此同时我们也不得不承认，无锡市的残疾人保障政策还存在着一定的缺陷和不完善的地方。

　　2.2.1城乡比例失调，城乡差距大

　　如我们前文提到的无锡市出台的将残疾人最低保障金提高一成的政策，这次调整首先涉及的是城市残疾人最低生活保障标准，提高城市居民中持《残疾人证》的低保对象生活保障金标准，在现行260元最低生活保障金标准的基础上增加10%%，每月达到286元。调整后，市区城市残疾人低保对象生活保障资金，将由市、区两级财政分级负担按7∶3比例分担。而据资料显示，在无锡万余户残疾人低保户中，农村残疾人低保户占据8000余户，并且呈上升趋势。可见，无锡市的残疾人工作应以农民为主体，努力缩小城乡差距，只有保障了占主体的农村残疾人群体的生活，才是无锡市残疾人工作的一个真正的进步。

　　2.2.2残疾人社会保障政策在精神方面存在空缺

　　我们在与工疗站负责人聊天的过程中也提到，无锡市的残疾人保障政策和法规大部分注意力都集中在物质保障方面。虽然说物质保障是基础，但是物质与精神是相辅相成，相互促进的，两者缺一不可。

　　2.2.3残疾人社会保障政策在落实方面存在疏忽

　　2010年无锡市的一家报纸曾报道了关于企业安置残疾人的一则新闻。位于滨湖区的一家只有几十人的小机电公司超额安置了4名残疾人，却莫名其妙被征收了4万多元残疾人就业保障金。这笔原本按政策完全可以返回的钱却拖了近两年，至今仍没有说法。事情涉及到了无锡市的财政局和残联等部门，但是无论任何一个部门都找到借口推卸责任，这反映了无锡市残疾人工作在管理和实施相连接方面的疏忽。一个政策从指定到出台最后到实施，要涉及很多部门和工作人员，想要保证残疾人工作有效的进展，就一定要保证没一个环节都按时按量的完成工作，环环相扣，合作密切，才能共同进步。 　　2.2.4缺乏专业的管理人才和完善的评估体系

　　虽然无锡市在残疾人社会保障的完善过程总在保障其精神方面取得了很大进步，其中的北塘区阳光之家工疗站的发展就是其典型。但是，在管理方面还是存在着一些问题，具了解，目前其管理人员都是在残疾人中选拔出来的，并没有接受过系统专业的训练，其工作的完成大多是从经验中总结而来的，另一方面，对于其工作效果和残疾人状况的改善程度，并没有系统的评价体系，因而不利于其发展。

　　三、加强残疾人社会保障和服务体系建设的建议和对策

　　3.1 统筹城市和农村的残疾人社会保障制度，缩小城乡差距

　　据资料显示，无锡农村残疾人比例高于城市残疾人。由于农民长期处于弱势地位，农村贫困残疾人更是生活在一种无助、无奈的生活环境中，农村残疾人家庭承受力的极端脆弱性，使他们处于社会的最底层，对最低生活保障的需求更为迫切。并且农村残疾人具有一定的特殊性，例如受教育程度普遍偏低、家庭收入来源单一等。政府作为农村残疾人社会支持体系中的主导力量，在社会保障政策上应给农村残疾人以适当倾斜，因地制宜、分类推进，逐步建立农村残疾人社会救助体系，保障残疾人的基本生活。二是在最低生活保障的基础上，应当面向有需要的农村残疾人实施福利性的特殊教育与技能培训，确保国家的残疾人就业政策得到全面贯彻实施，促进农村残疾人就业，实现与健康劳动者一样的各项社会保险权益。

　　3.2 全民参与，共建新残疾人观

　　通过调查访谈等，我们发现，多数残疾人觉得自己是容易被忽视甚至歧视的，他们认为，目前自己最需要的除了是物质上的满足，更加需要被认同和尊重。用什么样的观点看待残疾人，是制定残疾人政策、开展残疾人社会工作的基础，也是决定对残疾人态度的最根本因素。在全社会倡导树立正确的残疾人观，是推进残疾人工作不可或缺的重要一环。树立新的残疾人观，是社会发展的客观要求，是推进残疾人工作的重要前提，只有用新的残疾人观来指导解决残疾人问题，才有可能实现残疾人真正地、全面地回归社会生活。

　　3.3 立足于已有的制度框架，不断完善

　　虽然我国的残疾人事业取得了一些进步与发展，可是还是要继续推进我国残疾人事业的进一步发展。推进必须立足于已有的制度框架，而非脱离于此。对于已有制度框架内不适合残疾人社会工作发展的元素，可以而且应该进行改革，使之能够适应新的形势需要，对于制度框架内不具备但对发展残疾人社会工作又必不可少的条件，可以引入和增进。就目前的情况来看，可以就以下几个方面进行改革：第一，是社会新政体制方面，各级残疾人联合会的单位属性要界定明确。改变目前残联以社会团体身份兼具某些政府管理职能的尴尬局面。第二，将现有的残疾人教育和培训体系从国民教育序列中剥离出来，建设成一类特殊的社会工作机构或社区工作中心，以利于残疾人社会工作的专业化和职业化。第三，是在既有宣传格局的基础上，以法律形式规定各类大众传媒的宣传义务，普及残疾人社会工作知识渲染残疾人社会工作的氛围。

　　3.4 加强对残疾人社会保障体系和服务体系建设的研究。

　　要加强基础性调查研究工作，学习各社会发展领域以及世界各国的先进经验，探索更加适应我国国情的制度安排和服务模式，使残疾人社会保障体系和服务体系建设能够兼顾公平与效率，能够既融于国家社会保障和公共服务的大局，又能真正惠及有特殊困难和需要的残疾人，最终实现制度的可持续发展，为残疾人带来更多和更长久的福祉。

　　总之，只有充分发挥政府的主导作用，坚持新残疾人观，残疾人社会保障才能更好发展，达到社会保障的公平、正义、共享。

　　3.5 加强残疾人服务体系的专业化，积极培养残疾人社会工作人才

　　残疾人是社会中的弱势群体，由于长期的社会发展和社会福利模式，已经养成了残疾人某种程度上的依赖心理，另一方面，残疾人是内心比较敏感的群体。因此在解决问题的过程中应该使用社会工作的专业手法，在微观层次上帮助残疾人实现增能，让其认识到自己的价值，并且愿意为改变现状作出相应的努力，既有利于政策的落实和效果的实现，同时又充分利用了残疾人自身的资源，发挥其潜能，并且使其更有自信的面对生活中的困难。因此，积极建设社会工作人才队伍有利于提高残疾人服务体系的专业化，使服务更加有效，有利于残疾人社会保障体系的建立和完善。

　　四、总结

　　由此可见，我国残疾人事业并不完善，有待进一步的完善，这是由多方因素引起的，如：政府责任缺失，家庭承担残疾人保障的主要责任；残疾人社会保障制度不完善；残疾人社会保障起步晚、水平低；政府和社会缺乏对残疾人的特殊支持；公众的观念陈腐等。要完善各项残疾人社会保障制度，加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设，不仅仅需要政府的大力倡导与组织，更需要社会公众的响应与积极参与。

　　目前，东部地区（以无锡市为例）的残疾人社会保障体系的实施和发展虽然取得了一定的成绩，相比传统的服务更加注重个别化，充分发挥了社会力量，这在一定程度上也肯定了社会工作专业在残疾人事业发展中所起的重要作用。但是，与此同时，也存在一些不足，本文就此分别从宏观、中观和微观层次上提出了几点建议，希望能为我国残疾人社会保障体系的建立健全和完善起到一定的作用。

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