中国共产党社会治理思想与实践

　　中图分类号：D25 文献标识码：A 文章编号：1006-723X（2014）08-0006-05

　　党的十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，提出“创新社会治理体制”的新要求。创新社会治理体制是推进国家治理体系现代化的重要组成部分。如何在新的发展阶段加强和创新社会治理成为一个新的课题。

　　一、社会治理理论概述

　　“治理”是20世纪90年代以后在国际社会科学界和公共管理领域中普遍使用的概念，社会治理是21世纪国际社会科学的前沿理论。“社会治理理论”强调通过社会治理来实现社会建设的目标，其代表人物是美国乔治?华盛顿大学国际事务和政治科学教授詹姆斯?N.罗西瑙（J.N.Rosenau），代表作有《21世纪的治理》和《没有政府统治的治理》等。罗西瑙指出，治理“既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制”。[1]（P5） 罗茨（RRhodes）是治理理论的另一位重要代表人物。他认为：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同以前，或是以新的方法来统治社会”。[2]（P154）在学术界，全球治理委员会关于治理的定义具有很大的代表性和权威性。1995年，全球治理委员会在其发表的研究报告《我们的全球伙伴关系》中对治理做出了如下界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”[3]（P1）

　　社会治理理论在20世纪末被引入中国，而真正受到理论界重视是近十几年的事。1995年，刘军宁以“治道”的概念将西方治理的基本思想引介到中国。俞可平教授在治理理论的引进和研究方面做出较大贡献。俞可平认为：“治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。”[3]（P1）

　　目前，学术界对社会治理的界定还没有达成统一的共识。综合国内外研究成果，笔者认为，社会治理包括法治、德治、自治、共治，是在一个既定的空间范围内由政府、社会、公民等，通过平等的合作、协商、建立伙伴关系，依法对社会事务、社会生活和社会行为的规范、协调和服务的过程，其目的是协调社会关系，化解社会矛盾，维持社会秩序，促进社会和谐，保障人民安居乐业，实现社会的安定有序。

　　二、中国共产党社会治理思想的历史演进

　　尽管社会治理这一概念现在才提出，但是有关社会治理的思想早已有之，有关社会治理的理论探索和实践探索早已开展。新中国成立以来，我们党对社会治理的认识和实践经历了一个不断深化的过程。

　　新中国成立后，中国共产党肩负起社会治理的历史重任。在马克思主义指导下，毛泽东领导我们党和中国人民从理论和实践两个方面对社会治理进行了初步探索，提出了许多至今仍然闪耀着光芒的思想观点。1956年，毛泽东在《论十大关系》这篇著作中，强调要正确处理好各种社会关系，把国内外所有积极因素调动起来为社会主义建设服务。1957年，毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》这篇著作中，分析了在社会主义社会中存在的两类不同性质的矛盾，提出要学会用民主的方法处理人民内部矛盾，等等。后来，毛泽东又提出：“我们的目标，是想造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面。”[4]（P887）由于历史的原因，尽管这些思想在当时没有得到很好贯彻执行，但对今天我们进行社会治理仍然具有重要的现实指导意义。

　　党的十一届三中全会后，中国走上改革开放的历史新征程。改革开放的过程就是利益格局不断调整的过程，必然会引起各式各样的社会矛盾。邓小平针对改革开放过程中出现的新情况新问题，关于如何治理社会提出了一系列重要论断。邓小平强调，制度建设更带有全局性、根本性、稳定性和长期性；共同富裕是社会主义根本原则；既要建设高度的物质文明，又要建设高度的精神文明；稳定压倒一切，没有稳定的社会秩序和环境，什么事也干不成，已有的成果也会丧失掉。这些思想为中国共产党社会治理理论的发展奠定了重要基础。

　　党的十三届四中全会后，江泽民围绕全面建设小康社会这个宏伟目标，根据国内外形势的发展变化，强调坚持依法治国和以德治国相统一；正确处理改革发展稳定的关系；正确处理新形势下的人民内部矛盾；建设社会主义政治文明，把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来。这些重要论述进一步丰富和发展了中国共产党社会治理思想。

　　党的十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央领导集体科学分析和准确把握新世纪新阶段我国社会发展的阶段性特征，先后提出构建社会主义和谐社会的战略目标和加强生态文明建设的战略任务，使中国特色社会主义事业总体布局由经济建设、文化建设、政治建设“三位一体”发展成包括社会建设、生态文明建设在内的“五位一体”。胡锦涛强调，要坚持以人为本，转变管理理念；坚持和完善基层群众自治制度；培育和发展社会组织，增强它们服务社会的功能；加强社会主义核心价值体系建设，提高全体社会成员的思想道德素质；加快推进基本公共服务体系建设，让全体人民共享改革发展的成果。这些重要论述把我们党关于社会治理的理论进一步推向前进。 　　在党的历史上，十八届三中全会第一次明确提出“社会治理”概念并对创新社会治理体制做出部署，标志着我们党执政理念发生重大转变，治国理政思路更加清晰。由“管理”到“治理”，昭示着我国的治理模式正在发生深刻变化，反映了我们党的治理理念的高度提升。它表明我们党对社会主义建设和治理规律的认识进一步深化。

　　三、当前中国社会治理实践中面临的挑战

　　我们党在全国执政以后，不断探索社会治理这个问题，虽然也发生过严重曲折，但在社会治理上积累了丰富经验、取得了重大成果，改革开放以来的进展尤为显著。我国社会治理总体上是好的，是适应我国国情和发展要求的。但是，相比国内形势任务的变化，相比当今世界日趋激烈的国际竞争，社会治理还存在着许多问题和矛盾。

　　（一）经济体制深刻变革，传统的社会管理模式难以适应

　　[JP+1]新中国成立初期，在借鉴苏联模式的基础上，我国建立了高度集中的计划经济体制。与此相适应，形成了“政府―单位―个人”的一元主体社会管理体制。在计划经济体制下，政府是社会管理的唯一主体，掌握所有社会资源，承担着几乎全部社会职能，采用行政命令、经济处罚等手段对所有社会领域的事务进行管制或强制干预，以单位为基础对社会实行总体控制。这种传统社会管理体制在当时历史条件下是行之有效的。改革开放以来，中国社会发生了显著的变化，开始由社会主义计划经济向社会主义市场经济转变、由农业社会向工业社会转变、由一个相对封闭静态的社会向现代开放动态的社会转变，整个社会出现了经济成分多样化、社会生活多样化、社会组织形式多样化、就业形式多样化，给当今社会管理带来种种挑战，传统社会管理模式滞后，与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益突出。这主要表现在以下几个方面：在理念思路上，重管理、轻服务；在管理主体上，重政府一元作用、轻多元参与；在管理方式上，重管制控制、轻协商协调；在管理环节上，重事后处置、轻源头预防与治理；在管理手段上，重行政手段、轻科技、道德和法治手段。

　　（二）利益格局深刻调整，社会矛盾多样多发

　　[JP+1]社会基本矛盾是人类社会发展的根本动力。所以，人类社会总是在矛盾运动中发展进步的。在社会发展过程中，旧的矛盾解决了，新的矛盾又会产生。改革开放彻底改变了中国的面貌，使中国从贫困到小康，从短缺到丰裕，从封闭到开放，综合国力迅速提升，人民生活大幅改善，创造了世界发展奇迹。但我国发展中不协调、不平衡、不可持续问题日益凸显，区域之间、城乡之间的发展不平衡加剧，社会成员之间贫富收入差距、城乡收入差距、地区收入差距、行业收入差距不断拉大，生产与消费有所失衡，经济发展与环境保护的矛盾日益突出，由此引发了大量社会矛盾。矛盾主要集中在城镇房屋拆迁、国有企业改制、农村土地征用、涉法涉诉、医患纠纷、劳资纠纷、环境污染、城市公共管理服务、非法集资、股市房市投资受损等领域。矛盾涉及各行业各阶层，触点增多、燃点降低，关联性增强，“无直接利益冲突”事件增多，行为方式日趋激烈，暴力对抗程度加剧，敌我矛盾与人民内部矛盾相互交织。利益格局调整引发的集体上访和群体性事件已成为影响社会和谐稳定的突出问题。深入分析这些社会矛盾，说到底是由于经济社会发展不协调、社会建设和治理滞后引起的。

　　（三）社会结构深刻变动，社会治理任务日益繁重

　　随着我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化不断推进，我国社会结构实现了由封闭向开放的历史转变，城乡结构、社会阶层结构、就业结构和社会组织结构等发生了重大变化。随着工业化和城市化速度的加快，农村劳动力大规模向城市流动，在计划经济时期形成的城乡二元体制的格局有了很大改变，城乡结构发生了巨大变化。改革开放之前，中国社会阶层结构较为简短，只有两个阶级一个阶层。改革开放后，由于所有制形式的变化，中国社会阶层结构出现了多元化的趋势，一是原有工人、农民和知识分子群体内部不断分化，二是新的利益阶层不断涌现，如民营企业的创业人员、个体户、自由职业者、中介组织从业人员等。中国是一个以农业人口为主的人口大国，农业就业人员一直占整个就业人口的大多数。改革开放以后，第二、三产业得到较大发展，产业结构变动，导致中国就业结构发生变化。改革开放前，政府单一承担了组织社会生产、管理社会生活的功能，社会组织几乎没有自我生存和发展的空间与环境。改革开放以后，随着市场经济的发展，社会阶层结构的变化，利益差距不断扩大，这为社会组织的发展提供了社会基础，新的经济组织和社会组织相继出现，在我国活动的境外组织越来越多，社会组织结构发生了变化。总之，在改革开放推动下，我国社会的流动性、开放性大大增强，越来越多的“单位人”变成“社会人”，全国统一大市场、大流通格局正在加速形成，社会治理任务日益繁重。

　　（四）思想观念深刻变化，社会治理难度加大

　　[JP+1]在改革开放不断深化的形势下，我国思想文化领域发生了深刻变化，各种社会思潮此起彼伏，本土文化与外来文化相互碰撞，传统思想观念与现代思想观念相互激荡，社会思想意识呈现出多元多变的特点。随着各种思想文化交融、交流、交锋，人们受各种思想观念影响的渠道明显增多，人们思想活动的独立性明显增强，人们思想活动的多变性、差异性明显加大，人们思想活动的选择性明显增多，人民群众文化消费多层次、多方面、多样化的特征更加明显，人们的公平意识、参政意识、民主意识、法治意识、权利意识、尊严意识、监督意识不断增强，求知、求乐、求美的愿望日益强烈，自信、包容、多元观念逐步树立，科学、民主、文明、公平、创新等理念日益成为社会主流思想。在社会主义市场经济的条件下，人们的行为规范和价值理念发生了变化，但与这种变化相适应的思想道德建设明显滞后，原有的一些道德规范已经不能适应社会发展的需要，而新的道德规范尚未形成，从而导致我国思想道德领域出现了一些不良问题，诸如一些人理想信念模糊，一些人世界观、人生观、价值观发生扭曲，一些人诚信意识淡薄、社会责任感缺乏，一些腐朽落后思想沉渣泛起，拜金主义、享乐主义、极端个人主义有所滋长，等等。由于对群众的思想教育、人文关怀、心理疏导等工作跟不上，致使一些人心理失衡、道德失范，引发了一系列社会问题和矛盾，使社会治理难度越来越大。如何更有针对性地教育引导人民群众，弘扬社会正气，引领社会思潮，打牢创新社会治理的思想道德基础，是我们需要高度重视的新课题。 　　四、新形势下加强和创新社会治理的路径

　　针对中国社会治理中存在的问题，推动社会治理实践创新需要从转变社会治理理念、建立健全社会治理格局、加强和完善基层社会治理和服务体系、加强社会主义核心价值体系建设、建立健全和完善社会治理制度体系等方面着手。

　　（一）切实转变社会治理理念

　　思想是行动的先导，理念的更新是创新社会治理的前提和基础。社会治理强调服务为先，所以必须树立以人为本的理念，切实贯彻党的根本宗旨，牢固树立马克思主义群众观点，站稳群众立场，切实保障人民群众的权益。社会治理强调多元共治，所以必须树立多方参与、共同治理的理念，在坚持党委领导、政府主导的前提下，发挥好社会组织在治理中的自治、协同、自律、他律作用，充分调动人民群众的积极性，形成强大合力。社会治理强调通过平等的合作、协商，建立伙伴关系，依法对社会事务、社会生活和社会行为进行规范和协调，所以必须树立统筹兼顾、协商协调的理念，正确反映各种利益诉求，兼顾各方面的关切，通过平等沟通、协商协调等办法进行社会治理。社会治理强调法治、德治，多种治理手段并用，所以必须树立综合施策的理念，坚持依法治理、依法行政，综合运用法律、经济、行政、道德、科技等手段进行社会治理。

　　（二）构建科学的社会治理格局

　　社会治理涉及科技、教育、文化、就业、社会福利、社会保险等领域，又关系到不同阶层、不同人群的利益，政府包打天下管不了也管不好日益复杂多变的社会公共事务。解决政府在公共服务方面的“越位”“错位”“缺位”的问题，改变社会协同能力差、公众参与程度低的状况，需要构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理格局。在社会治理中，党委领导是根本。通过加强党的执政能力、先进性建设，不断提高党领导社会治理的能力和水平，发挥党总揽全局、把握方向、整合力量的领导核心作用，动员各级党组织和广大党员积极投身社会治理和服务活动，直接服务群众。在社会治理中，政府负责是前提。在发挥政府主导作用的同时，强化公共服务职能，按照权责一致的原则，对于该由政府负责的公共服务，政府应当担负起应有的责任。凡是公民、社会组织通过自律能够解决的问题，政府不干涉。在社会治理中，社会协同是依托。社会组织是党和政府的重要助手和伙伴，在社会治理中具有政府不可替代的作用。要大力发展和培育各类社会组织，发挥他们反映诉求、提供服务、规范行为的作用，调动他们参与社会服务，把该市场做的事还给市场，把该社会做的事交给社会，逐步形成社会组织与政府互补互动的社会治理和公共服务网络。在社会治理中，公众参与是基础。要广泛动员和组织群众依法参与社会治理，培养公民意识，实现自我服务、自我发展。

　　（三）加强和完善基层社会治理和服务体系

　　基层是维护社会稳定的第一道防线，只有把基层基础工作做扎实，才能把情况掌握在基层、把问题解决在基层、把矛盾化解在基层、把感情融洽在基层，从而为实现社会长期和谐稳定打下坚实的基础。基础不牢，地动山摇。加强和创新社会治理，重点在基层，力量在基层，基础在群众。因此，要把更多的人、财、物投放基层，壮大基层力量，为社会治理奠定坚实基础。基层党组织是党全部工作和战斗力的基础，是党执政的根基。所以，要加强基层党组织建设，提高其社会治理能力，充分发挥引领服务群众、反映群众诉求、化解矛盾的作用。城乡基层自治组织不仅是城乡居民生活的家园，同时也是联系党委政府与群众的桥梁，是政府做好社会治理和公共服务工作不可缺少的好帮手，是社会治理的基本单元。所以，要发展和完善城市社区居委会和农村村民委员会等基层自治组织建设，强化城乡社区自治和服务功能，发挥它们协调利益、调解民间纠纷、为政府排忧解难的作用。

　　（四）加强社会主义核心价值体系建设

　　社会和谐是社会治理的目标诉求。全体社会成员没有较高的思想道德素质，没有共同的理想信念，没有良好的道德规范，社会和谐是无法实现的。“一个社会是否和谐，一个国家能否实现长治久安，很大程度上取决于全体社会成员的思想道德素质。”[5]（P58）实现社会和谐需要建设和谐文化为其提供精神支撑。社会主义核心价值体系是建设和谐文化的根本。社会主义核心价值体系是一个民族的灵魂，是一个国家的主心骨，肩负着提升人们思想道德素质、打牢全党全国各民族人民团结奋斗的共同思想道德基础的重任，发挥着引领社会思潮、凝聚社会共识、打地基、立支柱的重要作用，是社会治理的基础工程。在新时期，加强社会主义核心价值体系建设，就是要把社会主义核心价值体系四个方面即马克思主义指导思想、中国特色社会主义共同理想、民族精神和时代精神、社会主义荣辱观融入国民教育和精神文明建设全过程，融入经济、政治、文化、社会建设的各个领域，使之转化为人民的自觉追求，使之成为全社会的统一指导思想、共同理想信念，使之成为全民族奋发向上的强大精神力量和全社会共同遵守的基本道德规范，为社会治理营造良好的思想环境，夯牢社会治理的思想道德基础。

　　5建立健全社会治理制度体系

　　要解决好社会治理领域中存在的突出问题，建立健全社会治理制度体系才是治本之策。首先，要加强源头治理体系建设。一要着力保障和改善民生，二要重视重大决策的社会风险评估，三要加强社会心理服务，四要建立健全虚拟社会综合管理机制。其次，要强化动态协调机制建设。一要建立和完善诉求表达机制，二要建立和完善矛盾纠纷排查和预警机制，三要建立和完善社会矛盾调解机制。最后，要加强和完善由食品药品安全监管机制、安全生产监管机制、社会治安防控体系、突发性事件和群体性事件应急管理机制组成的公共安全体系建设。

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