外交社会化背景下的地方政府间合作

　　传统意义的外交通常是指一个国家以和平手段对外行使主权的活动，如参加国际组织，同其他国家建立外交关系并互派使节、进行谈判、签订条约等，通常由国家元首、政府首脑、外交部长和外交机关代表国家进行。1648年，《威斯特伐利亚和约》签订，确立了主权国家作为国际关系和国际法主体的地位，明确了外交在国际关系中的作用。1961年签署的《维也纳外交关系公约》则把现代外交规范化、标准化。

　　随着经济全球化、社会信息化不断深入，以国家为主体的国际体系正在转换调整，国际体系行为体更加多元，地方政府、社会组织、企业等次国家行为体和非国家行为体在国际关系中发挥的作用越来明显。在这样一个趋势中，国际关系呈现结构网络化、权力分散化特征，给外交工作带来巨大影响。外交决策和执行过程的影响因素更加多元，外交呈现社会化趋势，其特点是外交工作参与主体多元化、模式多样化。民间外交、城市外交、公共外交等新的非传统外交模式不断兴起，成为官方外交的重要补充。

　　在传统外交实践中，外交事务由主权国家中央政府外交部和职业外交官垄断。在社会化外交中，权力向不同部门横向分散，向不同级别地区垂直转移。一个很明显的现象是，在信息高速传播的今天，一个网络“大V”，其言论对外交的影响，并不亚于一个职业外交官。

　　从中央和地方层面看，地方出于经济发展和实施新一轮对外开放的需要，参与全球事务的积极性和主动性越来越高。全球化也使得不同国家间地方政府的相互联系也更为紧密。地方的交流合作，通过各自国家内部的政治运转机制，对其中央政府外交工作产生不容忽视的影响。

　　二、地方政府间合作的几种主要形式

　　一是开展国际友城交流合作。国际友好城市是次国家行为体开展国际活动的最初形式。友好城市运动发源于西欧国家，目的是消除法国和德国世仇。在国际上被称为“姐妹城市”，是两个国家的地方政府为了加强友好合作而通过协议形式建立起来的一种固定的国际联谊与合作关系。根据中国国际友好城市联合会的数据，我国自1973年开展友好城市活动以来，到2016年5月14日，我国31个省区市（不包括台湾省及港、澳特别行政区）和461个城市与全球133个国家的496个省（州、县、大区、道等）和1524个城市建立了2297对友好城市（省州）关系。2014年5月，习近平主席在中国人民对外友好协会成立60周年纪念活动上指出，要推进城市外交，大力开展国际友好城市工作，促进中外地方交流，推动实现资源共享、优势互补、合作共赢。

　　二是建立地方政府间合作机制。近来年，双边或多边地方政府间合作机制成为地方对外交流合作的重要平台。在中央部门的指导和支持下，我国地方政府与国外建立了诸如中美省州长论坛、中日省长知事论坛、中非地方政府合作论坛、东北亚地方政府合作委员会等地方政府间双多边合作机制。2013年，中国与俄罗斯之间建立的中国长江中上游地区和俄罗斯伏尔加河沿岸联邦区合作机制，成为两国地方合作的新模式。这些合作机制成为国与国之间关系的重要组成部分，丰富了对外工作形式与内涵。

　　三是搭建涉外平台。不少地方都搭建了博览会、涉外论坛等对外活动平台，如在广西的中国―东盟博览会、云南的中国―南亚博览会、新疆的中国―亚欧博览会、贵州的生态文明贵阳论坛等，既有利于促进本地区经济社会发展，提升本地区的国际知名度，同时也为地方参与和配合国家外交工作提供了载体。

　　四是参与国际组织活动。世界城市和地方政府联合组织（简称“UCLG”）于2004年5月在法国巴黎成立，由世界城市协会联合会、地方政府国际联盟和世界大都市协会合并组成，被誉为地方政府间“联合国”。目前，我国有13个地方城市加入该组织，分别是北京、上海、广州、天津、杭州、沈阳、重庆、武汉、湖南、海口、大连、哈尔滨、长春。广州于2004年5月以创始会员身份加入该组织。2007年，广州市长当选该组织主席。

　　三、地方政府间交流合作在外交中发挥的作用

　　一是夯实国与国关系的基础。地方交流合作具有务实、接地气的特点，成果看得见、摸得着。通过地方间交流合作，可以拉紧双方利益的纽带。习近平主席在出席首届中澳省州负责人论坛时就指出，地方是两国合作最基层、最务实的层面，是两国合作成果惠及民生的最前沿。根深则本固，中澳关系发展需要扎根地方、依靠地方、惠及地方。

　　二是服务中国全球伙伴关系网络构建。2014年，中国外交部长王毅在演讲中表示，构建伙伴关系是中国外交的一个特色。截至目前，中国已同67个国家、5个地区或区域组织建立了72对不同形式、不同程度的伙伴关系，基本覆盖了世界上主要国家和重要地区。遍布全球的友城关系也是中国全球伙伴关系网络的重要组成部分，在其中发挥不可替代作用。

　　三是增强中国软实力。软实力是美国学者约瑟夫?奈于1991年提出的概念。他认为软实力主要来源于“文化、政治价值观及外交政策”。同时，国际法则和制度、信息、跨国公司等，也构成了力量来源。地方是中国对外软实力重要组成部分。地方的形象在某种程度上组成了中国的国家形象，通过地方友好交流与合作，可以让世界了解一个更为真实、客观、多元的中国，增进其他国家民众对中国和中国发展道路的了解和认同。近年来，上海、广东、天津、杭州、温州、扬州等地成立了公共外交协会。这些协会的重要职责就是增进中国人民与世界各国人民的理解和合作，更好地向世界传播真实的中国和所在地区的形象。

　　四是积极参与全球治理活动。全球治理指的是主权国家和非政府组织共同参与，通过平等协商、合作对话等形式，制定具有约束力的国际规制，解决全球性问题和挑战，维护正常的国际秩序。在经济全球化过程中，面对冲突、战争、环境污染、贸易纠纷、金融危机、恐怖主义等全球性问题，单一国家难以应对，需要建立国际机制、国际规则等来解决这些难题，同时也需要地方政府、非政府组织、企业的参与。

　　四、前景与展望

　　2014年11月，中央外事工作会议提出，中国必须有自己特色的大国外交。我们要在总结实践经验的基础上，丰富和发展对外工作理念，使我国对外工作有鲜明的中国特色、中国风格、中国气派。2015年9月，习近平主席在中美省州长论坛上表示，国与国关系归根结底需要人民支持，最终也服务于人民。地方是最贴近老百姓的。地方合作搞得好不好，关系国家层面的合作能否落地生根。可以预见，在中国特色大国外交的舞台上，地方政府间交流合作必将会发挥更为重要作用。