政府购买社会组织公共服务的英国经验及启示

　　工业革命最早兴起于英国，英国也是公共服务改革的先驱者。早在十六世纪，英国政府最早引入私人慈善机构来提供公共物品和服务。到了十八、十九世纪，英国就有了公共服务合同外包的探索，主要集中于城市基础设施建设和社会基本公共服务供给领域。进入20世纪70、80年代，西方世界国家普遍存在着政府公共服务供给质量低下、民众不满情绪增长等问题，这些国家应对这些问题有一个共同的特点：非营利组织是社区公共服务最重要的主体，承担着提供者或生产者的多重角色，为推进社区公共服务的发展发挥了重要的作用。在这种社会环境下，英国主动适应社会环境的变化，进行社会公共服务领域的变革。有数据显示，在2006―2007年，大约有1/5的公共产品由私人部门和非政府组织提供，涉及公共服务的各个方面和地域范围。

　　英国政府在应对社会问题方面日益加大财政投入。英国政府在2004―2005年大约花费了3200亿英镑用于社会问题的解决，比如养老金的支付、医院的扶持和学校的发展等，这个数字大约相当于公共支出的一半以上。在英国，为了有效应对福利国家的危机，人类服务提供者的角色呈现出由国家部门开始向非政府组织、志愿组织和商业组织转移的趋势。教堂、宗教机构、慈善团体、互助会、共济会在社会保护、卫生保健和教育的选择性提供方面发挥了自己的作用，在应对社会挑战、改进公共服务、加强社会包容和促进社区发展方面都发挥着重要作用。

　　在英国，自从20世纪80年代以来，政策制定者就开始倡导更多地利用志愿组织来充当服务提供者的角色。以社区照顾模式为例，社区照顾模式最早出现于英国，这种社区照顾是由家庭成员在家中实现的，因具体的环境，它可以是最好的照顾形式，也可以是最差的照顾形式。在困难的情况下，由专业护理人员提供的照顾要比由家庭成员照顾的更为恰当和更为安全。政策制定者一直有意识地尝试减少使用政府部门的制度性照顾，代之以更广泛和更有效地利用非正式部门为残疾人和体弱长者提供“社区照顾”，大量的公共房屋管理就转交给了志愿住房协会。此外，在一系列以地域为基础的社会政策倡议中，志愿组织也被认为是中央和地方政府的最佳的合作伙伴。

　　一、政府与社会组织关系的变迁

　　（一）福利国家危机及福利多元模式的产生

　　从20世纪70年代开始，关于福利国家陷入危机、面临威胁、处于转型之中的论调甚嚣尘上。虽然有些论调言过其实，但不可否认的事实是，发达国家发生了一场福利危机，这场危机的发生与全球化进程的推进、政治传统观念的转变、社会与人口的变迁都有极大的关联。作为高福利国家的英国，在这场危机中也未能幸免于难。英国的公共服务改革以1979年为分界点，在这之前，政府对社会公共产品与服务大包大揽，特别是政府要承接全面的社会保障重任。英国经历了长期的经济“滞胀”，在经济上难以维持其福利国家体制，长期的社会保障政策使英国的GDP降到了西方国家的最低水平，财政危机加剧。高福利国家的发展模式在带给国家沉重的财政压力同时，还塑造了一大批懒惰的公民，这些人置国家的发展情势于不顾，宁愿躺在福利的“温床”上享受政府的各种补贴，这样的社会弊病，加之巨大的财政压力，英国已经到了不改革无法发展的地步。

　　撒切尔政府1979年上台后，便态度坚决地推行自由主义的经济政策，主张对福利国家模式进行改革，她的改革是以经济学为开端，走向社会政策方面。一般认为，民营化改革源于1979年撒切尔夫人大刀阔斧的改革，她所推行的是“小政府”政策，撒切尔夫人既试图打破工党的传统堡垒，又想推广一种花费更低的城市管理，通过求助于更多的公私合作伙伴和在公共部门内推行企业文化。福利国家可以提供服务与收入保障，但也是而且总是一种社会分层体系。福利制度是福利国家塑造阶级与社会秩序的关键制度，福利国家的组织特征帮助了社会团结、阶级分割以及地位差异的表现。

　　撒切尔政府所进行的一系列改革，就是对福利国家危机做出的正面回应。撒切尔政府改革的重点是国有企业的民营化，早期的民营化方案也是在这一时期发起的。英国没有公共部门和私营实体合作的传统，私有化改革是对传统的政府主导服务模式的一个巨大的冲击和改革。从20世纪80年代早期开始，1979年至1993年，英国的国有企业在国内生产总值中的比重从11%下降到2%。撒切尔政府的公共服务改革涉及多个方面，目的在于扭转英国经济的颓势，改变英国人的生活境遇，把经济和社会福利改革作为重点。同时，政府改革既是整个改革的目标，又是巩固改革成果的条件，取得了举世瞩目的巨大成就，但是非营利组织在这次改革中所获取的机会并不是很多。英国和其他地方已经出现了把一些国家职能委托给非民选的、准自治的政府组织的东西，而这些组织通常由工商部门和社区部门的代表以及中央和地方政府的官员所构成。

　　（二）政社全面合作伙伴关系的确立

　　1997年英国工党重新上台执政以后，“第三条道路”成为风靡西方政坛的口号。“第三条道路”理论源于克里顿的竞选策略，但却在英国得到了最为全面的阐释。1995年?_始，布莱尔就将“第三条道路”作为工党的政治哲学提出，表明工党要实现对新自由主义和社会民主主义的超越。社群是“第三条道路”的一个重要概念，主张建立包容型的社会关系，这种新型的社会包容关系，主张社会公共治理中个人和团体的参与意识和公共精神的培养。它倡导在尊重个人价值的基础上建立共同体意识，即每个人积极参加生活于其中的社群公共生活，为社群服务。这种社会包容意识，奠定了布莱尔政府改革的理论基石，体现在布莱尔的执政方针中，就是强调政府、企业、社会和个人等在公共事业中的合作。布莱尔不像撒切尔那么极端和抗拒政府主义，培育积极的公民社会也是政府的政策理念之一。工党在1997年执政之前，就在政府与非营利组织关系的意见征求稿中，将政府与志愿组织的伙伴关系作为工党推进社会凝聚力建设政策的核心内容。 　　工党执政早期就提出了一项重要的改革：构建整合型政府，以应对日益复杂的经济与社会问题。一直追求与社会力量的合作，改变政府包揽一切的福利国家模式，由社会办福利。强调切实加强非营利组织的组织治理，使之能够肩负起新时期的使命，在这样的政策倡议下，许多社会团体和社区组织参与到提供社会公共服务的工作中。为了提升公民责任感，布莱尔政府通过吸纳志愿部门，以扩大福利混合及联合社区和信仰?M织等方式。英国政府一直积极鼓励公民参与和志愿活动，布莱尔执政后，在充分肯定原有改革成果的基础上，针对改革中过分强调竞争，忽视社会责任的问题提出了合作政府的观念。也是在其执政期间，COMPACT协议得以签署通过，将非营利组织与政府的关系通过国家政策的形式得以确立，明确了双方共同的价值、信念和承诺。1998年以来，工党政府为实现建立现代化政府的目标，推出旨在改善公共服务质量的最佳价值模式。英国公共服务改革出现了在强调市场竞争的基础上向合作转变的趋势，也就是不仅仅强调效率的趋向，开始强调竞争与合作，更加关注公平。

　　二、社会组织参与政府购买服务的特点

　　（一）政府通过立法和政策引导社会组织发展

　　政府与民间组织合作关系的确立需要良好的政策环境。英国政府高度重视与民间公益组织的合作并视之为重要的合作伙伴。早在20世纪80年代，保守党领导下的地方政府就制定了《地方振兴计划》，引入了政府与非营利组织的合作关系，但这一时期的非营利组织并没有实际参与政策的制定。英国合同承包制中的政策具有连续性，在过去的25年间，政策具有连续性是英国在公共服务领域推行合同制的一大特点。虽然这些改革没有被作为宏伟蓝图，但是这些改革的连续性还是清晰可见的，很多构成新公共管理，随后又成为新公共合同制的因素。在1979年第一届撒切尔政府执政时就已经超越了政党支持，随着工党在1997年大选中的获胜，由保守党发起的公共服务领域的改革也横跨了行政、经济和社会关系等领域，向纵深方向发展。

　　英国长期的志愿传统积累了大量的社会资本，而英国的志愿部门拥有的资源和影响力则是其能与政府平等对话的重要保障。1997年工党执政以后，将政府与民间组织合作伙伴关系的构建提上政府议程，并在总结地方振兴计划的基础上提出了“新地方振兴计划”。这一计划与保守党时期的计划不同之处在于：非营利组织只做形式上的伙伴，肯定了这些组织在社会经济发展中的作用，并使其成为真正意义上的伙伴，参与政策制定。这一计划无论从涵盖的政策领域，还是对政府与社会组织合作关系的确定，都是对原有振兴计划的突破与发展。

　　在这些因素的综合作用下，1998年在各级政府与民间公益组织之间签署了《政府与志愿及社区组织合作框架协议》，保证非营利组织在保持独立基础上与政府展开积极的互动，从而形成“良性伙伴关系”。这一协议，认可了政府与非营利组织的共同价值观，规定了志愿部门、政府部门以及第三部门之间是彼此独立的，但同时又存在着职能上的交叉，三者可以就同一服务事项开展平等对话及沟通。同时，还对双方合作的原则以及各自承担的责任与义务进行了规定。英国政府和非营利组织之间签署的一项指导性协议，成为政府各部门与非营利组织之间的合作指南及工作备忘录，积极推动政府与民间组织之间的合作。这一协议更多的是约束中央政府与非营利组织之间的关系，但很快人们就意识到地方政府与非营利组织的关系也应该纳入这个协议中来，它包括以下几方面的准则：资金与政府采购规则、咨询与政策评价准则、志愿准则和社区准则等。该协议主要是通过政府部门与志愿组织内部各自形成的网络进行运转，这些准则和规定为两者关系的厘清与界定提供了指导，但对于政府在其中的职责和义务缺少更为明晰的规定。这一问题在联合政府上台之后得以解决，联合政府在保持COMPACT协议核心原则的基础之上，对它涉及的权力、责任问题进行了修订。英国财政部于2000年出版了《公私伙伴关系――政府的举措》，对两者合作的关系做了进一步的解释，鼓励公共部门通过合同和购买服务的形式支持非营利组织的发展。

　　（二）政府采取多举措加强社会组织能力建设

　　英国政府与（民间）非营利组织之间不是间断性的关系，而是一种连续性的关系。在政府组织与非营利组织之间具有诸多的过渡状态，从而使政府组织与非营利组织融合起来。在英国人的眼中，政府与非营利组织有着为建立一个公平的社会而共同努力的信念，政府也认识到自身在促进非营利组织的发展方面应该做的工作与贡献。英国政府鼓励非营利组织积极参与公共服务方案的设计，还从项目投资、发展投资和战略性投资等三个方面为社会组织提供实质支持，特别是COMPACT协议，更是为非营利组织的发展提供了方向性的指导。正是在这一协议的指导下，英国政府制定了一系列专门针对非营利组织的项目。英国政府在2006年正式公布“能力建设者”项目，该项目的主旨是为每一个需要帮助和支持的非营利组织提供政策扶持。这一项目从技术、资金、人力资源等六个方面对一线非营利组织进行支持。在这一项目的实施过程中，政府不但加大了对其财政投入力度，还建立了6个国家层面的服务中心，支持地方能力项目建设。2007年，开展了项目实施三年的工作回顾与总结，并在此基础上制定了未来三年的战略规划任务，主要包括：提供硬件支持，向其他行为主体展示非营利组织提供服务的益处，为非营利组织参与服务供给创设机会，提供财力支持，做好对非营利组织资金投入模式的持续化工作。2012年2月28日，《公共服务（社会价值）》提案获得通过，这一提案对社会组织的能力提出了更高的要求。作为政府采购的目标机构，社会组织在履行公共服务合同时，必须考虑如何改善服务对象社区的经济、社会及环境。

　　（三）社会组织注重自我能力提升

　　人类从出生伊始就存在着诸多的不一样，比如性别、种族、家庭，就是这些不同塑造了多样化的人类，也是这些不同，制造出了社会问题。所以社会公平理论的倡导者主张“起点公平”，但事实上，源于人类体能和智能以及先天的生活环境等诸多因素，使这种公平成为更大意义上的天方夜谭。由于这些因素的差异，导致了部分群体在社会中的优势地位，也带来了另一部分的弱势地位。所以，消除不平等，实现人人平等的社会不止是启蒙思想家的政治理想，也是今天执政者为之奋斗终身的政治目标。与这种不平等相伴而生的问题，包括失业、贫穷、社会歧视等现象，也同样出现在英国的政治图景中。随着20世纪以来工业化进程的推进，人类文明的发展，经济水平的提升，全世界人民的生活水平有了很大的改善。但与此同时，贫困和社会不平等现象也并没有消逝，反而有加大的趋势，“富者愈富，穷者愈穷”已经作为一个世界性的课题呈现在人们眼前。虽然撒切尔政府公开否认贫穷的存在，但学者的研究结论则清晰无误地证明：英国存在着广泛的社会不平等现象，这是对福利国家可以消灭贫穷抑制不平等结论的重大否定。 　　在对社会平等与否及其概念运用是否能为官方所接受的争论声中，一个来自欧洲大陆的“社会排斥”概念在世界各地得到了广泛的运用，并且这一提法还为布莱尔政府所接纳。区别于社会不平等，“社会排斥”是一个多维度的概念，它的核心在于社会成员由于某些原因，在生命的某个时期为社会的主流所抛弃或者疏远，这种抛弃或者疏远的原因是多方面的，而且主客观原因是共同存在的，因为其在解释边缘群体产生原因的复杂性和多样性上，“社??排斥”这一概念日益在福利国家兴起，而且这一概念的焦点更多得放在了个人和社群的失败上，政府或者社会结构在这种问题的形成过程中的责任被弱化，这也是其受到了官方采纳的重要原因。以下两个案例说明非营利组织在解决社会问题中发挥了重要作用。

　　无家可归已经不是一件新鲜事。1966年的一部电影，将无家可归的问题重新塑造，民众清晰地意识到无家可归者的悲惨遭遇。英国政府投入了大量的资金为这些无家可归者建造了公共房屋，但收效甚微，真正发挥作用的是一个名为“避难所”的慈善组织所发起的立法行为。这个组织领导全国性运动，促成了20世纪70年代的一项新立法，第一次要求地方政府负责照顾那些没有住房却拥有孩子的家庭。自那以后，地方政府应担负起的责任有了法律保障。同样的例子发生在家庭暴力中，“家庭暴力”也是一个政策议题，与“社会排斥”所不同的，它是20世纪70年代才进入政策议程的，而在这个问题由公众议程上升为政府议程的过程中，全国性妇女庇护网络所发挥的作用是毋庸置疑的。在这些由家庭暴力幸存者，以及他们所代表组织的声势浩大的社会运动中，英国政府被迫于20世纪70年代通过了新的立法，为那些正在遭受或者将来可能遭受家庭暴力的女性提供进一步的保护。

　　三、英国政府购买公共服务的经验启示

　　英国政府在购买服务的实践中所采取的形式、内容以及模式，都与当时社会所处的政治、经济及社会文化传统等现实环境密切相关。目前，中国政府正处于市场化进程中，学习英国等发达国家公共服务供给的成功经验，对于深化我国公共服务改革具有非常重要的借鉴意义。这些意义体现在需要明确政社合作，代表了公共服务供给的主流方向，同时在这个方向的指引下，政府要对社会组织的发展给予政策指导和财政扶持，营造政社合作伙伴关系的良好氛围。

　　（一）政社合作代表了多元主体共治的发展方向

　　在公民参与激增的时代，在信息急剧膨胀的时代，传统的政府单一纵向管理体制为主的城市管理模式受到了严重的冲击与挑战，政府职能经历了统治型政府、管理型政府，再到服务型政府的转变。在过去的一个世纪里，政府作为“守夜人”的角色受到了挑战，全球各个国家的政府职能都经历了大规模的扩张。由于市场先天存在着失灵的领域，因而政府的作用就不容忽视，公共服务的公共属性必然要求政府发挥重要作用，政府开始编织覆盖全社会的公共服务保障体系，政府的职能和作用范围随之扩大，随之而来的是巨大的财政压力，政府不得不为增加的社会福利需求埋单。

　　到了20世纪80年代，福利国家都为庞大的社会福利开支所累，苦不堪言，寻求官僚体系之外的力量便成为政府的革新路径。城市治理理念是对传统的政府统治或政府管理理念的挑战，因为政府在服务供给领域的积极行为并不一定是有效的，政府应该积极与社会组织开展各种形式的合作，有效增加公共服务的供给，不断提高服务的质量和水平成为政府必须担当的重任。政府职能的发展演变也经历了一个过程，我国将政府职能定位为宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务，建设服务型政府是对这一职能的正面回应。公共服务职能的发挥状况，直接决定着政府的治理水平。公共需求导向是相对于政府供给导向而言的，在这场以公共服务市场化为主旋律的公共服务变革中，政府的角色被重新定位，政府更多的时候作为公共服务的安排者，而不是生产者，于是公私合作、政府购买与合同制治理等模式成为很多国家服务供给的新选择。从合作对象的选择来看，也呈现出了向社会组织倾斜的趋向。治理理论的提出以及社会组织在经济社会发展领域中日益显现的重要作用，使得政府将其视为服务供给的重要合作伙伴。公私合作供给变政府主办为政府主导，调动各方面的积极性，导入竞争机制，形成开放系统，培育社会组织，降低服务成本，拓展服务功能，提高服务效率，代表着公共服务的一种发展趋势。从我国目前的实践看，合作供给公共服务提升了公共服务供给的效率，促进了社会组织的成熟与发展，同时也有利于地方政府职能的转变。

　　（二）合作进程的推进需要政府和社会组织共同努力

　　治理与善治理论的提出，公民社会组织的崛起，使得社会组织参与城市治理活动具有了现实可行性。社会组织的参与行为有利于政府的角色转变，因为在这一过程中，政府简政放权，还权于社会，社会组织承接起了部分公共服务供给的任务，政府则由服务的“生产者”转变为“提供者”。社会组织是公民参与公共事务的组织载体，通过这一组织载体，公民提升了参与政治的能力，提高了权利意识，推动了政府的民主化进程。社会组织的重要功能之一就是提供公共产品与服务，组织自身的功能优势，使得它提供的服务具有专业性等优势，满足了社会多元群体的服务需求。

　　社会组织参与服务购买，分担了政府的责任，政府应持鼓励与支持的态度。同时，政府也要加强对其监管，政府的管理目的在于促进社会组织的发展。政府要为社会组织的发展提供良好的政策环境，放宽对社会组织登记注册的限制和约束，将传统的控制取向型的发展战略转变为管理取向型。资金是组织生存与发展的生命线，而志愿性失灵又是困扰全球社会组织发展的瓶颈。政府在社会组织发展过程的一个重要角色就是资金的保障者，因此政府的监管职能绝不能松懈，要对其资金使用状况等严加监管。作为公共服务社会化的一种形式，社会组织的参与行为要求实现公共服务供给主体的多元化，主张社会组织参与到服务的提供中，这样便于政府服务“安排者”角色的发挥，也利于公共服务供给质量的提升和结构的优化。职能转移的本质是政府角色的转变，公共服务转接出去并不意味着政府放手不管，而是对政府提出了更高的要求，政府要通过多种形式对社会组织及其他服务承接组织进行监督，保障服务的质量，政府需要创设良好的社会制度环境、完善监督机制、绩效评估机制，为社会组织的成长与发展提供政策支持。

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