道路交通事故社会救助基金“双难”改善路径

　　中图分类号：F23

　　文献标识码：A

　　doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.09.046

　　1引言

　　现有的社会保障体系中，还存在着一种较为新型的社会救助制度，道路交通事故的社会救助制度。简单来说，它是对机动车交强险制度的补充。其救助基金是通过法律途径筹集的，主要用于垫付机交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用的社会专项救助基金。基金垫付的范围包括抢救费用超过交强险责任限额的部分，肇事机动车未参加交强险的，车辆肇事后逃逸的三种。从2009年9月财政部颁布《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》及此后2010年1月1日?项救助制度正式实施起，我国针对道路交通事故由事故责任人的侵权责任、保险公司的保险责任以及社会救助基金组成的三元救济模式就已建立。事实上，道路交通事故无疑是当代社会最典型的意外事故之一，从下文图1中即可见，我国近6年来道路交通事故的发生频率稳重略有下降，但还是处在一个较高的水平之上。对道路交通事故社会保障救济制度进行探讨，研究其建设与完善的路径与方法，在笔者看来，将给其他类型意外事故社会保障制度的建立带来借鉴和示范作用。

　　然而，作为社会保障体系中产生较晚的一支，我们看到道路交通事故社会救助基金建立的予人以及时帮助的出发点的同时，也要看到它作为一个尚不完善的制度，在试行阶段存在的种种弊端。本文所提及的“双难”，便是由广州一老人由于交通事故住院但却拖欠医院治疗费用20余万长达3年所牵扯出来的，道路交通事故社会救助基金存在的申请难、运用难的弊病。2014年，广东省交通事故社会救助基金累计收入超过20亿元，真正用出去的却仅有几单，总计不过十多万元；同年，山东省全省道路交通事故救助基金在846起交通事故的社会救助中垫付1700余万元，排名全国前十位，但截至2015年，山东全省实际上共筹集道路交通事故救助基金累计达到了6.64亿元，比较来看，花出去的1700万元救助金还不及所筹集的基金的一个零头（新华网，2015）。不止如此，从增设该项救助基金开始，《中国财政年鉴》中与之相关的预算科目，“补充道路交通事故社会救助基金”，从2013年起才正式纳入，而且最近一年，即2015年预算数与决算数相差较为悬殊，如表1所示。本文的重点，就是探讨该基金相关的弊端产生的原因，并提出具有针对性的政策建议。

　　2文献综述

　　国外许多国家都已经建立了较为发达和完善的在道路交通事故受害人保障方面的先进制度和模式，而我国还处于起步与探索阶段。本部分我选择以《试行办法》颁布的2010年为节点，研究前后各学者在本制度上所做的探索和研究。

　　2.1正式施行前对救助基金各方面的研究

　　2.1.1对资金来源的研究

　　Henderson（1953）认为，如果基金只对没有购买机动车责任保险的车主征收，基金的来源将过于狭窄，基金将无法满足需求。如果只对保单持有人征收便会导致资金在不同地区来源存在相对充足与相对短缺的差异。因此，应考虑两个来源；李丹丹等人（2007）认为道路交通事故社会救助基金的主要来源是根据规定从交强险保费中提取。在保持盈亏平衡的经营原则下，比例应该相对狭窄，而不宜太高。拟议提取的资金比例必须根据综合保险费率，损失率，业务费用和其他信息计算；凌峰、王基泉（2007）提出，为了解决经费来源不足的问题，我们必须首先要求国家履行必要的政府职责，增加社会保障支出在财政支出中的比例。同时立法者应该考虑从国家社会保障制度的高度统筹救助基金的来源。

　　2.1.2对基金补偿范围的研究

　　Vera Bolgar（1953）总结了欧洲关于交通事故救济基金的立法，包括英国，法国和瑞士。对基金的收集和管理，基金补偿对象，补偿手段和补偿配额等内容做了比较和总结；Sajjad A. Hasmi（1964）评论了美国未清偿判决基金，就基金的补偿范围而言，他支持该基金不应涵盖未保险车主，因为这将降低车辆保险投保量。对于资金收取水平，认为向未保险汽车车主征收基金限额为基金项目所在州的最低应付保费，如果超过或接近最高限额，车主将倾向于购买汽车保险；至于费用的负担，Sajjad A. Hasmi认为，这不是由基金补偿的责任，而是该由谁负责的责任。 基金的补偿范围包括已经购买保险但肇事逃逸的车辆所造成的损失，被保险人可能对损害承担责任，因此应支付费用；解可（2010）指出基金补偿应包括死亡和伤残救济，医疗费用减免，财产损失救济基金，以达到对受害的第三方进行切实的保护的目的；宋慧云（2008）认为救助资金缺乏责任限额，“救助成本超过强制保险责任限额”作为补偿对象，与救助资金的功能有所矛盾。

　　2.1.3对基金管理的研究

　　Dr.Hallman研究了造成基金费用的因素，包括未投保车辆的比例，基金立法的自由，司法权力的性质，公众对基金运作的意识程度，诉讼赔偿和资金回收。此外，他还建议明确划分人口救援范围，基金的赔偿不应包括财产损失和破产损失；凌峰和王基泉（2007）认为，如果基金的主要来源是汽车的强制保险而不是国家财政拨款，可以将救助基金的赔偿基金和代位业务转移到其他机构如保监会负责的承包商，这样很容易解决补偿基金或赔偿发生争议的问题，并能拥有丰富的人力资源优势；祁雪冻（2007）建议中国保监会负责组织设立一个特别救援基金管理委员会，其性质是法人，内设审计，稽核，索赔，争议处理等部门，保监会派专人协调基金与保险公司之间的关系，以确保两者之间的有效合作。 　　2.2试行阶段对基金存在的问题的探讨

　　2.2.1资金来源问题

　　事实上，几乎所有学者的研究都认为现有的救助基金资金来源渠道过于狭窄，朱文亮（2012）提出扩大我国道路交通事故救助基金的来源，财政拨款应起主导作用，以社会募集为补充，另外可以将汽车牌照费等其他收入作为其来源；除了强调政府拨款的作用，龚鹏飞（2011）指出可以从交通安全罚没收入和燃油消费税中按一定比例提取资金，拍卖汽车号牌，有偿自选号牌等所得款项都可以作为救助基金的固定来源；曾芳芳、余学明（2011）认为除上述来源外，保险监管机构的罚没收入也可作为基金的稳定来源。

　　2.2.2补偿范围问题

　　现有的《试行办法》规定的范围主要针对的是垫付，而且仅由的三个方向也着实范围过窄。李娟（2011）认为，救助基金承担赔偿责任和保险人的赔偿是一样的，在赔偿项目和赔偿金额方面，两个制度应该是一致的。救济金补偿内容仅限于“交通事故丧葬费用和部分或全部救援费用”，只支付强制性保险费，以补偿项目的一小部分，但不是全部；曾芳芳、余学明（2011）认为现行的管理办法应该将遇险车上乘客纳入救助范围，其次应明确救助基金的支付限额；朱文亮（2012）指出应设定合理的社会救助基金责任范围，首先要对单起交通事故规定的救助费用限额，其次区分经济能力制定合理的救助原则。

　　2.3改进措施与政策建议的提出

　　道路交通事故社会救助基金的实施可以说存在的亟待解决的问题还有很多，前文所述及之处也顺带提出了研究人员自己相对应的解决办法，此外还有刘建中，李青武，于海纯（2012）就道路交通社会救助基金所存在的种种问题提出了针对性的政策建议，进行了制度重构研究，包括建立全国统一的救助基金制度，回归救助基金的功能定位，完善救助基金的追偿权制度建设，确立稳定的资金来源，提升立法效力层次等等，给本文也起了指导性的作用。

　　综上来看，由于道路交通事故社会救助基金的建立与晚上还处在举步维艰的起步阶段，种种对其的研究也只是浅尝辄止，停留在政策与宏观层面而未能深入围观个体层面，利用经济学方法对其进行规范的分析。本文将以前人的研究为指导，选取围观的宏微观相结合的角度，只针对问题中的基金申请难、运用难的问题进行分析，希望可以从一个较小的角度出发对救助基金的完善提出合理而有用的建议。

　　3“双难”现状分析

　　本文的出发点，在于由前文所述及的新闻中的老人遭遇交通事故申请救助基金却迟迟未能得到实际援助的事件引发的救助基金申请难，运用难问题。以下行文便是着重对此问题产生根源的探讨。

　　3.1现行救助基金申请运用制度简述

　　基金的试行是逐步在各个省市推广开来的，不同省市地区制度可能略有差异，但大体流程相去无几，本文以上海市所公开推行的救助金申请流程为例进行分析，具体流程见图2。

　　上图展示的只是救助基金垫付发生交通事故后符合条件的抢救费用的流程，事实上，基金还用于垫付受害人死亡以后的丧葬费用，同时还有相关的基金管理中心追偿垫付款项的相关的一系列流程，此处不再赘述。仅从这一个流程当中，我们可以从中看出本项基金的申请运用过程中涉及的主体包括事故受害人、事故责任人、交警大队、抢救机构、卫生计生委、基金管理中心等六个，此外还有其他流程中未展示出来的包括受害人家属、保险公司等。

　　3.2原因分析之申请难

　　无疑从前文所述的申请流程中我们就能初见端倪，申请难的直接原因在于申请流程的复杂繁琐。涉及主体过多牵扯过广，在我国本就固有的官僚制机构下运行，其间的磕磕绊绊可想而知。《试行办法》中规定，救助基金、基金管理机构均由省级人民政府确定，然而基金申请涉及部门多元化，加之基金管理本就操作难度大，多地出现的基金申请、发放职能混乱，手续复杂的问题也就应运而生了。然而在笔者看来，程序的复杂或许只是一个由另一因素所引发的表面原因，我们可以从简化程序入手改善现有的种种困境，但笔者下面想从围观个体的角度出发，探究申请难的根源所在。

　　3.2.1信息不对称引发的不同参与主体的机会主义倾向

　　信息不对称在社会保障学相关问题的研究中最常见的问题根源所在，在本问题的研究中也不例外。如果直接从所有的主体入手分析，我们会发现各个不同主题之间，直接或者交叉，都会存在不同程度的信息不对称。事故受害人虽无法在交警大队的监察下谎报事故严重程度，但可以隐瞒本人的收入情况，尤其是无固定职业的，在事故中受损的弱势的一方；抢救机构，一般情况下即等价于就是医院，治疗费用的多少全由医院掌控，相较于医院，不论是在何种情况下，患者或者第三方总是难以获得完全充分的治疗费用信息。信息不完全的情况下机会主义行为总是无法避免。政府为了缓解以上所述的信息不对称，选择设立了重重监督，卫生计生这一个中间机构大概就是在这种情况下产生的。然而事实上，卫生计生委、交警大队和基金管理中心之间又存在着交叉的信息不对称，大部分情况下，管理中心资金的拨付全凭计生委的一份报告，计生委的监督选择又被交警大队的判断所左右，一环扣一环，一旦中间某一环节出了纰漏，整个流程的运作都会受阻。

　　3.2.2机会主义倾向引发各方博弈的结果

　　一旦真实情况能够有机会不完整表露，事件当中各方的博弈就会产生。由于机会主义倾向的存在，无疑在救助基金拨付这整个流程当中存在多方的博弈。此处我们只分析救援机构和基金管理中心两方。

　　假设救援机构有“据实申报”抢救费用和“夸大申报”两种选择，基金管理中心有严格监和放松监管两种选择。如若救援机构据实申报，救援机构可以获得的额外收益记为0，此时如果管理中心严格监管，即设立计生委还有交警队重重关卡，其需要付出额外成本，同时由于机构之间协调?^为方便，该收益记为-1，放松监管则由于无机构多加申报而无功无过，收益记为0；如若救援机构夸大申报，管理中心严格监管的情况下，机构的垫付请求无法通过审核，收益记为-2，管理中心由于避免了资金的浪费，而且这种情况下节省的资金一般高于部门之间协调的成本，所以将收益记为1，而如若管理中心放松监管，救援机构的收益记为1，管理中心则由于成本和基金浪费，收益则降至-2。我们可以画出博弈矩阵如表2。可以看到，就监管中心的角度而言，严格监管，设置多重审核无疑是对其最有利的选择。很多情况下，在经济学分析中，公共部门也是一个追求利益最大化的组织，他的许多行为也符合经济人的理性假设，就这一点来看，笔者认为以上的分析并不存在前提不成立的可能，其结果也值得考量。其余各主体之间的博弈与此类似，在此不重复说明。 　　以上分析是从微观角度出发对申请难问题加以探讨。微观主体的行为选择同时也会受宏观因素的影响，管理中心会选择不惜成本加强监管，无非也是因为现行办法下，救助基金的资金来源渠道过少，以2015年湖南省为例，该省当年预算执行报告中该基金来源仅交强险按比例提取的一项（湖南省财政厅，2016）。此外，另一个不容忽视的客观原因便是基金的统筹不到位的问题，财政局文件中的规定，是基金的设立于管理均有省政府来负责，然而，我们应该很清晰地认识到全国不同地区，不同省市之间财政能力的差异。基金能够顺利运行主要还是依靠政府的财政补助，政府的财政能力实际上直接决定了基金管理中心所能运筹的资金数目。

　　3.3原因分析之运用难

　　在笔者看来，运用难实际上应该是申请难的衍生问题。之所以选择再加以详述，是因为其中还涉及了影响微观主体决策的另一个原则的运用。

　　3.3.1受害人的成本――效益分析

　　钱何以筹集了却花不出去，在笔者看来，申请程序的复杂繁琐可能只是直接原因，更深的原因在于真正需要这笔钱的人在比较了本人的成本与收益之后做出的抉择，是放弃这笔援助。此处假设受害人获得援助需要付出的获取信息的成本为A，此成本在有关部门对救助基金的宣传举措不到位的情况下将会更大；获取援助付出的时间成本记为B，流程越复杂，手续约繁琐，涉及的部门越多，此成本将会越大；其余机会成本记为C，如交通成本，人情成本等等；而最终受害人可以获得的援助记为D。虽然在此处，A、B、C大多情况下依赖于受害人的主观判断，但是一旦他所作出的判断使得：

　　A+B+C>D

　　无疑受害人会选择放弃寻求基金的帮助，此种情况，笔者认为，在受损伤并不特别严重但确实需要帮助的受害者当中将会表现较为明显。

　　3.3.2基金管理中心的成本――效益分析

　　此处只是将公共部门作为经济人的特征加以强化进行分析。此处，基金管理中心放松监管所应付出的成本将不再只是损失的基金，还有因管理不善所应承担的连锁反应成本，例如由于本机政府管理不善而对上级政府的其他方面的资金的转移支付造成的影响。所有这些成本将被该部门用以和放松监管的收益进行对比。毫无疑问，严格监管将会是最优选择。

　　4初步结论

　　通过前文的定性分析，笔者认为，最终造成事故救助基金申请难、运用难的原因，是微观个体在信息不对称的前提下，各方博弈，通过成本效益分析比较做出的选择所导致，我们最终所见复杂繁琐的申请程序，也是基金管理方作为一个理性经济人所做出的最优考量。当然，客观存在的，资金来源渠道较少，基金缺乏更高层次的统筹等等其他原因，也是造成现有状态的不可忽视的因素。

　　5政策建议

　　针对前文所进行的分析，笔者认为，应从以下几点对现有的救助制度进行完善。

　　5.1申请难问题的解决措施

　　5.1.1精简程序，从加强管理中心人员素质入手

　　为了解决信息不对称的问题，与其引入第三方甚至更多的所谓外部监管人员，不如从本部门出发，定向培养多元人才。前者只会增加监管成本，复杂化申报流程与程序，最终给申报造成困难，也加大了管理的?y度。而后者，本部门招纳或者培养的人员，有针对性而且精简了流程，从而提高了效率。在微观个体层面而言，笔者认为这是最有针对性且切实可行的措施。

　　5.1.2资金来源稳定化

　　正如文献综述中所述及，许多学者认为财政拨付与交强险按比例提取将是救助基金的重要来源。现有的主要资金来源，是交强险的2%，交通罚没收入的3%和一定的社会捐助（新华网，2015），而实际上，财政部文件中明文化了的来源有七条之多。实际运行情况，多地政府将主要来源寄托在了交强险上，而且还有逐渐减少弱化的趋势。当下社会，政府的关注与补助对一个项目的发展是至关重要的，笔者认为，只有将政府补助稳定化，当然，并不意味着作为主要来源加重地方政府财政负担，救助基金才能可持续发展下去。

　　5.1.3拓宽资金来源渠道

　　管理部门怕花钱，一部分原因自然也是因为钱不够。在已有的渠道不足以满足需求，而且许多渠道并没有实际起到作用的情况下，不得不说，交通事故的救助基金的确面临着来源不足的情况，以至于，拓宽来源也可以成为减缓现状的一个措施。笔者认为，要拓宽来源，首要的就是将《试行办法》中所提及的来源落到实处。建立基金管理机构，像普通社保基金一般进行合理保险的筹划投资，产生孳息；同时完善追偿制度，正确有效行使追偿权，使垫付的资金由责任人及时偿付。只有扩大了资金来源，才能为接下来的加大资金救助力度，真正让救助基金起到惠民作用。

　　5.1.4资金统筹管理

　　资金统筹实际上不只是本文事故救助基金的问题，主要社保险种的基金也存在这个问题。财政部现在的规定是各个省政府自行筹集管理本地的相关资金，然而，各省财政能力的差异，财政努力程度，都会造成最终资金水平的不同。往大了说，这是公平问题，往小了说，资金如果能在贫弱富裕的地区之间进行调剂，统一管理，无论是资金总量调剂，还是异地事故管理，都会因此感受到便利。建立统筹机制，应该是社会保障中一个较为重要的研究课题。

　　5.2运用难问题的解决措施

　　5.2.1降低信息获取成本

　　作为社会保障体系中的救助基金，道路交通事故救助基金就现在而言知道的人并不在多数。许多情况在第一次知道这个基金的情况下，会由于获取信息成本的高昂而选择放弃。自然，这就要求政府通过加强宣传推广，使基金真正成为大家熟知的社保体系中的一部分，在需要时可以及时想起并能及时得到帮助。笔者认为的加强宣传的办法有在政府年度预决算报告中列明并加以注释，在财政部，交通部，社会保障部等相关部门的网站上公开化，并仔细解释等等。

　　5.2.2加强与各个主体的合作

　　笔者认为此处的主体主要是指保险公司和交警部门。保险公司掌握的保费情况可以给基金管理中心以参考，交警部门负责事故管理协调，也能给管理中心提供建议。总的来说，这三方之间应该是互利共赢的模式。保险公司不仅可以及时提供受害者信息，也能充当宣传人员的角色，交警部门亦如是。 　　6?Y语

　　本文探讨的话题，是社会保障体系中较为冷门却也较为新鲜的话题。道路交通事故救助基金，或者说是这个制度，涉及到了法律、保险、财政以及最重要的，社会保障等许多方面。也正是由于选题的冷门，由于找不到相关的数据以及前人较为经典的分析，本文只能选择分析其作为一个新生事物的不足之处，并通过规范分析方法探究根源所在。这是本文的创新之处，也是本文的缺陷所在。总体而言，存在于本救助基金制度中的亟待完善的问题远不止本文所探究的这两个，本文所能做的，只是选取一个笔者力所能及的切入点进行分析，以求能影响更多的人对这个基金进行更深一步的探讨。

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