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日期：2023-01-12 阅读量：0次 所属栏目：社会论文
一、温州社会信用治理的背景与举措
因人口众多且人均耕地少，温州人一直面临巨大的生存压力，这种压力迫使温州人只能通过从事工商业来弥补农业之不足。工商业活动在温州具有久远的历史，即便建国后计划经济下对个体和私营经济的严格禁止也未能阻挡温州人的工商业活动。而改革正式启动后，温州人凭借庞大的社会关系网络以及在工商业活动上的天然禀?x，率先从事投资少、回报快、技术门槛低的以生活物资为主的小商品生产，迅速占领了市场并取得了丰厚的回报。但作为市场启动最早的地区，其市场失灵的问题也最先暴露出来，这些问题主要包括假冒他人品牌、产品质量低劣、虚假宣传等，温州也由此遭受了市场的惩罚。如1987年8月8日在杭州武林广场，5000余双来自温州鹿城等地生产的劣质皮鞋被集中焚烧，随后全国许多地方对温州皮鞋和“温州货”加以抵制。而1990年国务院办公厅联合七个部委对温州市乐清县柳市镇生产的劣质电器的单独发文和公开点名，更让温州成了全国关注的焦点。在市场排斥和政治压力的双重挤压下，温州开始了以产品质量和品牌建设为核心的行业治理。温州行业治理的主要举措，可以概括为以下两个方面：一是以政府各个部门牵头加大打假治劣力度，并在要道设立关卡以检查阻止不合格产品的出境，同时帮助企业引进先进的检测技术和设备来提升产品质量。二是大胆授权于民间商会等行业组织，以行业组织为主导，尽可能吸纳民营企业和行业精英共同参与行业治理。从1990到1994年，温州基本制止了区域内大规模生产、销售假冒伪劣商品的违法活动。1994年，温州市政府又制定了我国第一部质量立市的地方性法规《温州市质量立市实施办法》，这为温州行业治理的制度化提供了充足的保障。
进入21世纪，温州基本完成质量立市的目标，为继续保持温州体制和机制上的优势，温州市委市政府在2001年底大胆提出建设“信用温州”的设想并着手进行规划。2002年8月8日，温州市人大常委会第34次会议作出决议，确定每年的8月8日为温州诚信日。通过广泛的社会动员，温州政府在树立现代信用观念、建立现代社会信用体系等方面做了大量的基础性工作。为推进温州社会信用体系建设，温州市政府在2004年第15次常务会议上通过《温州市企业信用信息征集使用管理暂行办法》，启动了企业信用信息交换平台建设，并在同年建立“创建信用企业先进单位”评选制度，以激励企业信用建设。2005年市政府引进中诚信等国内知名征信第三方服务机构，对300余家企业和担保公司进行资信评级，希望通过市场化的运作方式来推进企业的信用建设。2006年，温州市企业信用信息交换平台正式启用。2010年，市政府启动了行业协会（商会）信用建设试点工作，希望依托行业协会（商会）的纽带作用来拓展“信用温州”建设的新领域。在“信用温州”建设中，温州地方政府循沿过去的协同治理路径，不仅借力民营企业和民间商会，而且在全社会进行了大规模的动员，如每年8月8日举办“温州诚信日”的宣传教育活动、不定期对诚信经营的个人和法人开展各类表彰大会等，“信用温州”建设动员的力度和广度在温州历史上前所未有。2011年9月中下旬，因民间借贷资金链断裂，温州密集出现老板“跑路”，民间借贷危机迅速发酵为地方信用危机，温州再一次成为关注的焦点，这一事件也折射出协同治理在“信用温州”建设上遭遇挫折。下文将从温州行业治理的成功案例来探讨协同治理的社会基础与实现机制，然后以温州民间借贷危机为案例来探究协同治理的制约瓶颈。
二、协同治理的社会基础
在中国的经济格局中，温州经济具有两个典型特征：一是它几乎完全是市场导向的民营经济；二是它主要生产日常生活必需品，这些产品主要分布在皮革、服装、电器、打火机、眼镜等行业。地方政府在财政税收上对民营经济的依赖，决定了政府有动力介入行业治理。但这些行业的技术门槛低，容易出现专利技术等方面的侵权行为，再加上小规模作业和生产经营分散等原因，政府又没有足够能力实施行业监管，客观上需要借助作为市场主体的民营企业、中介性的行业组织等多元力量协同治理行业失序问题。温州行业治理的亮点，就体现在地方政府以灵活变通的政策积极推动民间商会等行业组织的组建并赋予其相应的管理权限，以民间商会为组织载体，充分吸纳民营企业和行业精英参与行业治理。温州能够在短短的十几年时间摘掉“假冒伪劣”的帽子同时摘取中国“十大品牌之都”等荣誉，证明了这种协同治理的有效性。协同治理与温州经济发展特点、地方社会关系网络、温州的地域文化观念等高度契合，使得温州行业治理具有了坚实的社会基础，这种社会基础可概括为两个方面。一是经济活动与社会网络的相互嵌入。众所周知，温州经济以民营企业为主，而温州的民营企业又以中小企业为主，在激烈的市场竞争下，这些中小企业为了增强竞争力，逐渐围绕某一产业形成内部的紧密分工，进而扎堆发展为产业集群。产业集群这种经济发展模式在温州主要表现为各种专业市场，它的生成与地方社会关系网络有密切的关联。有学者就此指出，专业市场由于交易在地理上的集中，频繁的面对面交流和共同社区的亲和感，使之得以形成一定的社会网络。许多专业市场在孕育时期，本身就是由于先前形成的社会网络关系而使交易趋向集中。对于温州这样一个资源贫乏的地区，若没有发达的社会关系网络及营销网络，就不可能出现专业市场和产业集群。与国内其他地域相比，温州人更为注重亲缘和血缘关系，温州人几乎都是靠亲朋好友、邻里乡亲之间的互助来从事经济活动，尤其善于借助社会关系网络形成团队作战而占据市场先机，这种经济活动方式反过来又进一步巩固了原有的社会关系。经济活动与社会网络之间的相互嵌入对温州行业治理的促进作用主要体现为众多的民营中小企业在集体行动上更容易克服集体行动的困境而达成相互合作。以行业维权中的仿冒治理为例，温州产业因为分工细、从业门槛低等因素，一旦某个行业出现新的技术发明，大量的仿冒产品就会纷至沓来，有限的政府力量难以对此加以监管，但产业集群却为民间力量的自我治理提供了可能。因为集群内的企业是一个相互依赖、利益相关的共生系统，是一种利益共同体属性。在这个集群系统中，单个企业的生存状况或利益不完全独立地取决于自身，还取决于它所赖以生存的其他相关企业或整个企业集群系统。产业集群内发达的分工以及相互之间的依赖，有助于培育集群内企业之间的信任、互惠、合作等社会资本，集群内相互关联的企业也容易构成彼此间的相互监督和约束，因为单个企业既不能脱离集群而独自生存，又因先期的成本沉淀（包括经济资本与关系资本）而不能轻易离开集群，违规者将面临集群内同行隔离或排斥的威胁。 温州行业治理的另一个社会基础是温州特有的抱团精神。这种抱团精神首先体现为民营中小企业之间的抱团，它与温州人习惯于以血缘和亲缘关系来合伙经营、等经济规模发展到一定程度后合伙者再自立门户的经商习俗有关。温州的民营企业老板原先就存在紧密的社会关系，企业经营规模小和抗市场风险能力低下等因素会促使这些中小企业自发地寻求抱团式发展来抵御市场风险和谋取更大的利益。上文提及的温州发达的产业集群，就是民营中小企业抱团发展的产物。民营企业之间的抱团，也与国家层面上对民营企业的政策有关。比如在财政支持和银行信贷等政策上，民营企业难以享受国有企业的同等待遇。巨大的市场经营风险和来自政府层面的政策风险，迫使民营中小企业只能通过内部的紧密抱团来与国有企业争夺有限的市场。其次，温州特有的抱团精神体现为地方政府和民间社会之间的抱团，这种抱团的生成既有历史文化传统的因素，又有现实生存压力的原因。从历史文化传统上看，温州是一个远离中央的相对独立的地域社会，这种远离不仅体现在地理空间位置上，还体现在意识形态和文化观念上。比如在中国传统社会中，“以农为本”是官方长期奉行的意识形态，但在宋代甚至更早，温州地区就出现“工商皆本”的事功学派思想。这种与中央的疏远和人多地狭的生存压力，会驱使地方政府对上级政令加以变通来缓解地方社会的官民紧张而形成实际上的抱团。在行业治理上，地方政府与民间社会的抱团体现为地方政府通过制度创新与制度供给为民间商会发展提供良好的外部环境，对民间商会既主动放权又有效赋权。对温州行业治理而言，抱团不仅使得集群内的企业之间能够在信任与合作的基础上相互监督和约束，由此得以激活蕴藏在民间社会内部的自主治理资源，同时也使得地方政府与民间社会形成行业治理的合力，尽可能发挥协同效应。由于温州地方政府与民营企业在利益上的高度契合，地方政府就可能将行业管理的权力切实下放给民间商会，并利用政府的优势来排解行业治理中民营企业和民间商会自身难以克服的难题。以温州乐清柳市镇的低压电器行业整顿为例，在计划经济年代，低压电器开关必需的工业原料白银是按照许可证定点分配的，以家庭作坊式生产低压电器的柳市农民企业根本无法获得白银而被迫用普通金属代替，产品质量难以达到国家规定的标准，这是柳市生产劣质电器的客观因素。为此，温州市政府向中国人民银行总行打报告，为柳市的电器生产行业申请白银供应指标，从根本上保证了柳市低压电器的质量。同时温州市政府派工作组和技术人员帮助柳市的家庭工业户提高产品质量，并投资兴办一个电器产品测试中心，统一检测外销产品质量。柳市从被国务院办公厅点名批评到今天“低压电器之都”的华丽转身，与温州地方政府与民间社会之间的紧密抱团具有内在的关联。
三、协同治理的实现机制
如果说社会基础是对行业问题协同治理的一种静态考量，那么实现机制则是一种动态考量，即这种治理在具体实践中究竟以何种方式运作。
本文将第一个实现机制概括为“行政嵌入机制”。“行政嵌入”概念的建构主要受美国学者Ethan Michelson所提出的“政治嵌入”概念启发。Michelson在其研究中指出，转型期中国的律师们需要通过与国家政府机构建立正式和非正式关系才能在制度环境中生存发展，他把律师在日常工作中所依赖的各种直接或间接、连结国家政府机构的个人和组织层面的关系称之为“政治嵌入”。本文将这个概念改造为“行政嵌入”，意指行业组织与地方政府及其官员在组织和个人层面建立的关系以及借用这种关系来促成行业问题的有效治理。这种借用主要表现在以下两点：首先，从行业组织的生成来看，温州行业组织虽然具有典型的体制外生成特点，但这种生成亦难以跨越现有的各种政策和制度门槛，如长期延续的双重管理体制、《商会法》之类的专门法律的缺失，使得地方性的行业组织对地方政府形成权力依赖，行业组织的生成及其职能的有效发挥更需要借助地方政府的行政授权才得以实现。1999年温州在全国率先制定和颁布了《温州市行业协会管理办法》，赋予行业组织16项管理职能，这为行业组织自主治理提供了行政合法性。但行业组织在获准成立之后还倾向于以各种方式主动向政府靠拢以期望获得政府进一步的支持。比如作为温州民间商会典型的温州服装商会，在1994年成立之后曾邀请政府官员担任名誉领导职位，在服装商会的高级顾问名单中包括市政协主席和副主席、市人大常委会副主任、统战部部长等市领导，另外还聘任了温州市副市长、市政协副主席、市总商会会长为商会的名誉会长。其次，行业组织在行业信用治理中由于自身缺乏强制力和权威，需要借助政治力量兜底，尤其是媒体的力量（在中国，媒体政治化的色彩很明显）和政府相关部门的权威。例如《温州市服装行业行规行约》第三十一条规定：“对有违规违约行为的单位，进行批评教育，或赔礼道歉，以达到纠正错误的目的。对继续违规违约的单位，进行内部通报、行业曝光、道德谴责、开除会籍，以及建议政府机关给予警告、严重警告、吊销执照，直至法律追究，以维护规约的严肃性”。借助“行政嵌入”，温州行业组织得以在不健全的外部制度环境和内部自主治理能力滞后的条件下，尽可能发挥行业组织的作用进而与政府形成协同治理中的合力。
“精英治理机制”是本文概括的温州行业问题协同治理的第二个实现机制。在温州，行业组织一般都制定了行规行约的制度文本并赋权行业组织依此对违规违约企业实施惩戒。但是在实际中，这种制度文本更多时候要借用行业精英人物的人格魅力和权威去落实。正如相关研究所发现的那样，中国社会的自组织中实际运作的规则往往偏离制度文本，规则的具体运作经常受到人际关系的影响。笔者曾就制度文本的落实问题与温州水产流通与加工协会的陈副会长进行访谈，他指出：
虽然该协会制定了成文的行业规范，但在实际执行中这些规范并没能得到会员的自愿遵守而是通过行业内精英人物做思想工作才得以执行。尽管国内一些研究商会治理的学者普遍认为，精英治理是商会发展早期的一种治理模式，这种治理的主要方式是精英式的领导人、小集团的一致行动和基于人际间非正式制度和关系性契约，它适合规模较小的商会，随着商会规模的扩大，就需要制度化的合作机制来解决集体行动困境。本文对这种理想化的推论不敢苟同。若将地方商会视为一种地缘性社会组织的话，那么这类社会组织是典型的“社会圈子”型的社群，这类社群存在着“个人组织化”的过程，即经由一个人的人格与力量而形成公共性的社会组织。同时，也存在“组织个人化”的现象，即社群内部存在一个或者多个以某个个体为中心的圈子，社群因此被某个“圈子”支配或几个势均力敌的“圈子”所瓜分。因为商会这一类社会组织具有“社会圈子”特质，因而其运作更可能受圈子内精英人物的支配，这与商会的规模大小没有必然的联系。就温州民间商会而言，它与国内其他地区的同类组织相比具有较少的行政科层化色彩而呈现出更明显的扁平化社??网络特点，“社会圈子”色彩更浓，因此其内部治理更容易遵循精英治理机制。虽然精英治理机制尤其适合于制度规范不健全的小规模商会，但是对于那些即便建立了完善的制度规范的大规模商会，在表面的制度化合作的背后可能仍然是精英治理起主导作用。更为重要的是，在温州民间商会中，精英人物作为商会的领导人，往往拥有人大代表、政协委员等政治身份，这有利于商会获得更多的“体制内”资源，满足会员企业对资源的需求，从而使得精英治理得以可能。 四、协同治理的制约瓶颈
在温州地方信用治理中，地方政府进行了最广泛的社会动员，试图将政府、民营企业、民间商会、社会公众等力量凝聚起来协力打造“信用温州”
的金字招牌。但2011年9月中下旬温州爆发的民间借贷危机对“信用温州”建设构成重大打击。为什么协同治理在先前的行业治理中能发挥功效而在地方信用治理中失灵？下文将以温州民间借贷危机的形成及其治理为例，从信息、信任和利益等层面来探讨协同治理的制约瓶颈问题。
民间借贷在温州具有极为久远的历史。早期民间借贷是一种以熟人社会为范围的直接借贷，它主要依赖乡土社会中的脸面、社会舆论和声誉来维系。后来随着经济发展对资金需求的扩大，间接融资开始出现，这种间接融资最早是以作为自然人的中间人（温州人称之为银背或钱中）为纽带，他们以自身在乡里较高的威望和声誉获得信任并以此为资金借贷双方牵线搭桥。而近年来以非正规金融机构（如小额贷款公司）和信用中介机构（如担保公司）等为纽带的间接融资大规模出现。民间借贷在温州的发达具有两个最基本的背景：一是温州大量民营中小企业的融资需求；二是现有的金融制度安排对民营中小企业的排斥，这使得银行金融部门出于风险考虑一般很少对民营企业尤其是民营中小企业发放贷款，这些中小企业要么以较高的利率向民间借贷，要么以相互担保的方式来满足银行的授信要求。正是中小企业之间的这种相互担保连同民间高利贷、银行的流动性紧缩等因素相互交织，共同引爆了2011年温州的民间借贷危机。温州民间借贷危机的形成机制主要有两个：第一个机制是所谓的“影子银行”。它的生成根源是温州境内众多民营中小企业巨大的融资需求与巨额民间资本寻求投资出路之间的张力，这种张力催生了大量的民间金融机构和金融中介机构。再加上近几年实体经济的回报率下降，银行出于规避风险的需要减少对实体经济的放贷转而将放贷资金投入“影子银行”以获取更高的利润。从2009年到2011年，随着国家调控的层层加码，银行的存款准备金率一再上调，银行可贷款余额开始吃紧，为了抬高贷款额度，银行会通过在每个月结息日之前大幅提高利率吸引民间资金变为存款，由于这些资金被商业银行当作存款进行了统计，因此银行的贷款上限也提高了，随着这种高息揽存现象越来越多，银行也越来越依赖这些资本。这些资本当中就有很多是民间借贷资本，这样银行也就间接地进入了民间借贷领域。可以这么认为，如果没有银行和民间借贷合谋所制造的“影子银行”，这次民间借贷危机或许没有如此严重。关于这个问题，我们可以从官方的态度变化中解读出来。2011年初，温州地区的信贷危机开始引起国家的重视，在研究解决温州地区信贷危机的同时，中国人民银行公开宣布绝不救高利贷，当时做出这个决策的依据是温州地区的商业银行体系是稳健的，商业银行没有参与到民间借贷中。但是，到了2011年9月，决策机构在决策时不再强调资本的属性问题，而是强调要帮助温州企业走出困境，帮助温州百姓讨回投资。这些政策话语的微妙变化，不得不使人猜测，无论是民间借贷还是商业银行，温州的金融体系已经和高利贷捆绑在一起了。温州民间借贷危机的第二个形成机制是信任缺失导致的恐慌心理的蔓延。信用从根本上说是一个相互信任和信心的问题，温州人素来就有资金相互拆借、相互担保、信用赊账待货物出售后再现金结算货款的传统。但在这次民间借贷危机中，温州老板的“跑路”使得互保链上的企业受到牵连，银行对企业催还贷款的施压和惜贷以及媒体的大力渲染，使得商业活动中的相互信任大大降低，现金结算取代原有的信用交易则进一步加剧了一些企业的资金紧张。可以认为，信心和信用的缺失是加剧民间借贷危机的重要因素。在笔者访谈中，一些温州商人表示，这次危机的教训极其深刻，自己不再像以前那样盲目相信熟人，在商业活动中会更加谨慎。在过去的温州民间借贷中，朋友之间借钱一般只需要打个电话就可以借到，但现在即便是亲朋好友借钱，也要了解清楚他借钱的用途，现在大家都怕对方出问题而被牵连。同时，在为别人担保时也更为谨慎。民间借贷危机也引发外地商人对温州商人的信用危机，很多供货商对温州商人提出款到付货的要求，而且要付全款，这进一步加大了温州企业的资金压力。温州服装商会的副秘书长在接受笔者访谈时指出，温州服装企业在业内有着非常好的信用口碑，行业内赊账或者信用结算是惯例，因为这样可以节省大量的现金。但是受这次民间借贷风波影响，不仅原材料供应商、贴牌制造商等外地客商开始要求温州服装企业用现金交易，甚至出现对方故意压货、不见资金不发货的现象，而且本地产业集群内的商人之间在信用结算上也变得谨慎起来。在流动性紧缩的情况下，原先信用结算的减持无疑加剧了民间借贷危机。可以说，这次温州民间借贷危机不仅是信用危机，更是一种信任危机。
在“影子银行”和信任缺失导致的恐慌心理蔓延这两个机制的协同发力下，温州民间借贷危机随着国家货币政策的紧缩而逐渐蔓延。而在应对危机上，地方政府、银行金融部门、非正规金融部门、民间商会、民营企业等多元力量之间未能形成协同力量，制约多元协同力量生成的因素主要是利益的分化、信息不对称和信任缺失。从利益角度看，虽然地方政府与民营企业、民间商会具有利益上的高度契合，在危机应对中民间商会也积极响应地方政府的号召抱团自救，如商会设立企业互助金等，但这些措施对于缓解危机的作用甚微。地方政府与银行、非正规金融部门之间存在利益分化而不能在危机中协同应对，是民间借贷危机蔓延和加剧的最关键因素。比如，面对危机的加重地方政府积极主动与银行沟通，劝说银行放缓催款并对还款后的企业进行续贷，但众多银行对温州政府的建议和劝说无动于衷，一位支行副行长在与笔者访谈时甚至公然表达出对政府越权干预银行事务的不满。因为银行作为金融类企业一方面有自己的利益诉求，另一方面在监管体制上它主要受上级金融部门垂直监管，地方政府对其并无操控的实权。从信息角度看，信息不对称产生监管上的漏洞。目前，对于银行在地方分支机构的管理主要有地方政府的金融办和银监局，金融办的管理主要是一般的行政管理，它对银行实际业务并没有什么影响。银监局主要负责对分支银行的微观业务进行监管，但分支银行直接听命于上级银行，这种监管上的条状分割容易出现信息不对称而导致监管真空和漏洞出现，“影子银行”的出现就是很好的例证。从信任的角度看，银行对地方政府和民营企业的不信任是借贷危机加剧的重要因素。在危机开始出现苗头时，地方政府就已经积极与银行沟通，但银行并没有接受政府的建议，仍旧一方面催收即将到期的贷款并向客户承诺先还款然后再续贷，但还款催收后银行又以各种理由惜贷或缩贷。在这样的情况下，陷入困境的民营企业要么咬紧牙关借高利贷，要么难以支撑而选择“跑路”。可见，信任的缺失助长了借贷危机的蔓延。而这时作为银行合作伙伴的非正规金融部门在政策和社会舆论的压力下会选择蛰伏和釜底抽薪，难以对危机缓解发挥积极作用。地方政府唯一能借力的是民?g商会，地方政府希望商会抱团自救，尤其是希望通过商会来约束会员不要介入民间高利贷以免危机扩散。但商会对于会员企业的借贷业务一方面存在信息不对称，另一方面也没有实际的干预权，甚至一些民间商会自身也涉及高利贷业务。通过以上的分析不难发现，利益的分化、信息的不对称和信任的缺失，使得地方政府、银行、非正规金融机构、民间商会、民营企业等多元力量之间难以协同发力，导致协同治理在应对民间借贷危机中陷入困境。 五、结语
从温州社会信用治理两个阶段的实践效果来看，第一阶段行业治理的成功根源在于地方政府、民间商会、民营企业和行业精英在利益上的高度契合、相互之间的信任和信息的对称，而发达的地方社会网络则为多元力量之间的协同发力奠定了坚实的社会基础。第二阶段的地方信用治理未见明显成效，尤其是2011年集中爆发的民间借贷危机对温州多年打造的“信用温州”形象以致命一击。制约民间借贷危机治理的瓶颈主要是地方政府、金融部门、非正规金融机构、民营企业、民间商会等多元主体之间因利益分化、信息不对称、相互信任缺乏等因素导致多元力量难以协同发力。
随着中国社会改革的深化，各种社会问题越来越复杂，单一的政府力量已经无法应对，培育市场、社会等多元化的力量参与社会治理，成为未来中国改革的趋向。但中国地域广阔，地方之间的差异较大，使得协同治理难以有统一的模式，这种治理模式只能在地方实践中逐渐建构和推进而难以从顶层设计上加以突破。温州社会信用协同治理的实践对协同治理的理论贡献主要有以下两点：一是对协同治理的研究，除了关注政府、市场、社会这几类治理主体之外，还应深入挖掘和梳理协同治理背后的治理逻辑和内在机理，从温州社会信用治理的案例来看，利益契合、信息对称与相互信任这三大要素之间的平衡正是协同治理重要的内在机理；二是协同治理扎根于地方社会文化传统和经济发展模式，在实施协同治理中应积极吸纳地方社会提供的地方性资源而不是对现有政策和外部制度墨守成规，即如有学者在研究治理理论的中国适用性问题时所说的那样，在正视结构因素的前提下，认可某种弹性，考察行动者在具体结构背景下能进行何种策略选择和行动。
注释：
①这是2011年12月16日笔者对温州水产流通与加工协会陈副会长的访谈。
②即游离于银行监管体系之外的非银行金融机构，主要是指小额贷款公司一类的非正式金融机构和担保公司之类的信用中介机构。
③2012年1月10日与温州服装商会常务副秘书长CQX的访谈。
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