理性认识中国共产党在民族地区的社会治理

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　　文章编号：1002-7408（2017）06-0030-04

　　理性认识中国共产党在民族地区的社会治理，是确保当前我国少数民族地区的全面深化改革能够沿着正确方向既快又好推进的一个极为重要的问题。如今，虽然国内外蓄意否定中国共产党民族地区社会治理的声音已经很难蛊惑人心，然而实事求是地说，对于中国共产党在民族地区的社会治理，很多人还是缺乏应有的理性认识，或者在看到这种社会治理所取得的成效时未能准确把握其所追求的最重要的价值目标，或者对我国实行民族区域自治制度以来存在的问题和面临的挑战认识不足，或者不理解民族区域自治在实现民族地区社会治理中的重要意义，有的人甚至在困惑和疑虑中对社会主义市场经济条件下我国是否还应坚持民族区域自治制度提出质疑等等。为使人们更好地把握相关问题，从而真正确立理论自信、制度自信、道路自信和文化自信，同时也为了进一步加快民族地区的社会发展，早日实现我们党在这些地区的社会善治目标，本文拟从三个方面谈谈应该如何理性认识中国共产党在民族地区的社会治理。

　　一、中国共产党在民族地区的社会治理所要实现的秩序目标

　　说到社会治理，人们首先想到的通常就是社会秩序。有学者就直截了当指出：“秩序化是社会治理的终极目标。”[1]笔者认为，这种说法虽然大体上并没有错，但从认识上来看则未免太简单，因为不同的社会就有不同的社会秩序。即如英国科学家、哲学家和自由主义思想家迈克尔?博兰尼所说，社会秩序也分为一元的单中心秩序与自发的多中心秩序两种。前者即哈耶克所谓的建构的秩序，即直接凭指示、命令等外部权威来建立起行动秩序；后者则是哈耶克所谓的自发秩序，即行为主体自发自愿服从共同认可的规则而形成的间接行动秩序。所以更具体一些应该说，社会治理就是为了营造和维持特定社会所认可的社会秩序。对于今天的中国而言，正如党的十八届三中全会决定指出的：“创新社会治理体制，要维护和确保社会安定有序。”[2]这种安定有序的社会秩序，按照笔者的理解，就是最广大人民群众所认可的公平正义的社会秩序，是实现和维护广大人民群众的权益，更有利于增进人民福祉的社会秩序。可以说，中国共产党在民族地区的社会治理实际上有两重任务：一是营造中华民族大家庭全体56个民族成员所认可并有利于实现和维护其权益的社会秩序；二是营造少数民族地区社会绝大多数群体成员所认可并有利于实现和维护其正当权益的社会秩序。正因如此，笔者认为这种社会治理不管从国家层面的中华民族来看还是从地方层面的少数民族来看，都把保障民族发展权当成了其所要实现的最重要的秩序目标。

　　需要指出的是，民族发展权与个人人权既有联系又有区别。1986年联合国大会通过的《发展权利宣言》第1条第1款明示：“发展权利是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。”[3]可以说，民族发展权是一项集体人权，它既由个人人权组成，又超越了个人人权。实际上，中国共产党把民族发展权放在更重要的位置，并不是不讲个人人权或个人的发展权，更不是要牺牲个人人权或个人的发展权，而是强调当我们要作出抉择的时候，必须尊重更多的个人人权或个人的发展权，让更多的个体能够最大限度享受到个人人权或个人的发展权。换言之，中国共产党在民族地区的社会治理所追求的社会秩序，一方面是更加重视保护中华民族大家庭全体56个民族成员的集体人权；另一方面则是更加重视保护该少数民族地区社会绝大多数群体成员的集体人权。正因为这种社会秩序可以保证更好地实现更多个人人权，我们说这种社会秩序具有更加公平正义的意义。也正是在这种意义上笔者认为，民族发展权不光是实现中华民族崛起的迫切要求，实际上也是让改革开放成果更多更公平惠及少数民族地区全体人民的迫切需要。当然，这种发展权不可能离开许许多多个人人权而抽象构成，因此，即便是强调民族发展权，为集体权利的奋斗也必须能够实现更多个人的应有权利。

　　另外一个需要认识清楚的问题是，有学者认为，中国共产党在执政之初的计划经济时期，其社会治理更关注如何保障民众的生存权，即如何满足人民群众的基本生存需求；在改革开放后的社会主义市场经济条件下，其社会治理才更关注如何保障全体人民的发展权。换言之，“从原来最初的生存权到发展权，包括到当下提升人民生活质量，关注更高层次权利”，这“是一个由低到高，层层深入的阶梯式的社会治理思想发展脉络”。[4]笔者认为，生存权与发展权其实并非如此泾渭分明，因为生存权实际上也是人类繁衍的一种发展权，而发展权实际上则是人类追求更高质量生活的一种生存权。所以我们不能把生存权与发展权截然对立起来，更不能简单地说关注生存权的社会治理追求的是低水平低层次的社会秩序，关注发展权的社会治理追求的才是高水平高层次的社会秩序。其实，社会治理需要关注的重点，应该取决于社会的具体状况和大多数社会群体成员更关注什么。中国共产党在民族地区的社会治理正是如此，保障民族发展权虽然总的来看是其所要实现的最重要的秩序目标，但在不同阶段这种治理所要实现的具体秩序目标或重点关注的问题，实际上又因民族地区社会发展水平和人民群众的实际情况而有所不同，对此我们必须有清醒的认识。

　　二、民族区域自治为民族地区走向社会善治所做的特殊贡献

　　如上所述，中国共产党在执政之初的社会治理虽然更关注的是保障民众的生存权，但很多人都没有意识到，这个时候中国共产党在民族地区实行的民族区域自治，在今天来看却已在相当程度上体现了当代社会治理的价值追求，而民族区域自治的与时俱进则让我们越来越清晰地看到了民族地区走向社会善治的美好明天。可以说，民族区域自治为民族地区走向社会善治作出了两大特殊?献。 　　第一大特殊贡献，就是民族区域自治在我国少数民族较为集中的地区，进行了很有现代社会治理理性的公共权力适当下放与合作共治的探索。根据全球治理委员会关于社会治理的界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。”[5]有学者指出：“20 世纪 80 年代开始，世界上许多国家和地区开始尝试重新配置公共权力，试图通过向社会组织、私营部门等开放权力的方式来提高国家管理的弹性与韧性。”“政府开始遵循集体行动的逻辑，学会了用新的工具和技巧去指导社会治理。政府在社会治理中发挥着主导作用，通过议题的选择与建构，实现自上而下的政治动员，进行有效的风险控制、风险分摊和风险吸纳；社会力量在社会治理中发挥着主体作用，理解与支持政府的社会治理活动，在政府的政治动员下积极参与社会治理活动。”[1]笔者认为，如果说当代社会治理更加注重公共权力的适当下放，注重合作共治，强调尊重各种社会治理主体并充分发挥这些主体的积极作用，那么，中国共产党早在上个世纪50年代全面推行的民族区域自治，实际上就已经在这些方面做了很好的尝试。比如在1952年颁布的民族区域自治实施纲要中，第18条就明确规定“各民族自治区的内部改革，依照各民族大多数人民及与人民有联系的领袖人物的志愿。”第20条、22条、23条规定，在国家的统一领导下，各民族自治区有自由发展本自治区的地方经济事业的权利，有组织本自治区的公安部队和民兵的权利，有依其自治权限制定本自治区单行法规的权利；第28条规定，“对有关自治区内其他民族的特殊问题，须与各该民族代表充分协商。”而对上级人民政府来说，第30则规定，“应尊重各民族自治区的自治权利，并帮助其实现。”第31条还规定，“应足够地估计各民族自治区当前发展阶段的特点和具体情况，使自己的指示、命令既符合于中国人民政治协商会议共同纲领的总道路，又适合此种特点和具体情况。”[6]可以说，尽管最初的民族区域自治实施纲要还有着较为浓厚的计划体制色彩，而且很多条文还不够具体详细，但其在权力下放与合作共治方面所做的探索无疑已开了今天我们所说的社会治理的先河，为实现我国民族地区的公共治理做了很好的铺垫。只不过因为国际社会受到意识形态偏见的影响，而我们在社会治理方面又一直缺乏应有的国际学术话语权，使得这些尝试在所谓的国际学术主流话语中不被待见而已。

　　民族区域自治为我国民族地区走向社会善治作出的第二大特殊贡献，则首先是通过其自身多年来的实践，为民族地区在社会主义制度下实现具有中国特色的社会治理奠定了很好的基础，创造了世界上至今还无出其右的社会跨越式发展奇迹。以民族自治地方的经济总量增长为例，仅1984年到2013年底，按可比价格计算就增加了16倍。[7]其次，是民族区域自治多年来的实践，在实现民族平等与社会和谐文明进步方面积累了许多极为难得的经验，成为这些地区在全面建成小康社会进程中走向社会善治的宝贵财富。此外，民族区域自治制度自身的不断完善和发展，更是让我们越来越清晰地看到民族地区已沿着法治化的路径正稳步走向社会善治的目标。当初，1952年颁布的民族区域自治实施纲要只有很简单的40条，1984年《中华人民共和国民族区域自治法》正式颁布实行，实施纲要中的许多条文得到了比较准确、比较具体的表述，40条也增加到67条。2001年，民族区域自治法再次修订并经全国人大审议通过，其中的许多条文进一步得到了更准确、更具体的表述，67条增加到74七十四条。此次修订的民族区域自治法，考虑到了中国特色社会主义市场经济体制建立后少数民族更加强烈要求加快自身发展的愿望，不仅大幅删改了那些依照计划经济体制而设计的条文，使民族区域制度更加适应社会主义市场经济条件下民族地区的发展要求，而且还特别强调了上级国家机关帮助民族自治地方加快经济发展的职责，并对这些职责提出了更多更高而且已经相当精细化的要求，实际上也无异于进一步明确了上级国家机关在民族地区社会治理中的角色定位以及政府应该起到的主导作用，明确了不同社会治理主体的关系，更好地体现了不同社会主体在社会主义市场经济条件下密切合作、有效互动、责任共担、利益分享的当代社会治理理念。可以说，正是多年来民族区域自治的实践，一方面为民族地区在社会主义制度下实现具有中国特色的社会治理奠定了很好的基础；另一方面也积累了十分宝贵的经验，有助于我国少数民族地区社会治理空间的建构越来越趋于合理。而民族区域自治制度自身的不断完善和发展，则体现了中国共产党对民族地区社会治理认识的不断深化和精细化。

　　三、理性认识当前我国民族地区社会治理不能回避的两个重要问题

　　理性认识中国共产党在民族地区的社会治理，我们不能回避以下两个重要问题。

　　一是如何回答当前一些人因为自身认识问题或受到某种误导而对我国民族区域制度产生的疑虑或提出的质疑。比如，实行民族区域自治这么多年，中国共产党为实现民族地区的社会善治已付出了巨大的努力，可是，为什么直到今天这些地区还有很多没有解决好的社会问题？这些地区的社会治理为什么还面临着比其他地区更严峻的挑战？这是不是意味着我们之前所做的努力都是无效的或存在什么问题？我们为实现民族地区社会善治所付出的巨大努力到底值不值得？

　　这里我们必须清楚，“还有很多没有解决好的社会问题”以及“还面临着比其他地区更严峻的挑战”，并不等于我们在民族地区通过民族区域自治而实行的社会治理就没有什么效果或存在严重缺陷，更不意味着我们为此付出的巨大努力就不值得。笔者认为，我国少数民族地区目前之所以还有很多难以解决好的社会问题，这些地区的社会治理之所以还面临着比其他地区更严峻的挑战，实际上涉及到许多很特殊也很复杂的因素。2015年全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国民族区域自治法》实施情况的报告也指出：“民族地区发展迅速、成就巨大，但因基础差、底子薄、起步晚等原因，经济发展滞后，与发达地区的差距仍然很大。”“2014年，民族8省区生产总值加起来只比广东省略高，全国30个自治州经济总量加起来不及一个苏州市。经济总量小、产业结构不尽合理、自我发展能力较弱、抵抗风险能力较差是民族地区面临的普遍问题。”与此同时，民族地区“不仅贫困面大、贫困程度深，而且返贫率高、解决难度大。全国14个集中连片特困地区，有11个在民族地区”。在谈到民族地区生态建设任务繁重时，该报告还一针见血地指出了这些地区经济发展与环境保护的矛盾比其他地方更加突出的原因：“民族地区大多是生态保护区，25个国家重点生态功能区有23个在民族地区，产业选择、项目引进受到较大限制。”[7]所以，在全面建成小康社会的进程中，民族地区显然要比其他地区面临更多的困难。再加上这些地区还有“三股势力”长期赖以生存的土壤，少数民族群众也更容易受到“三股势力”的蛊惑，“三股势力”的作乱无疑也使这些地区的社会治理面临比其他地区更严峻的挑战。但困难再多挑战再严峻，这只意味着我们必须有更大的决心持之以恒为实现民族地区的社会善治而付出更多的努力，与此同时，还要认真反省我们的哪些工作没有做到位或有待改进，而不意味着我们之前所做的工作和所付出的努力是徒劳无益的，更不意味着我们就可以因此放弃对民族地区社会善治之追求而使之前功?M弃。 　　二是在全力推进“四个全面”战略布局和国家治理现代化的今天，民族区域自治如何才能更好地与时俱进，为实现民族地区的社会善治而发挥出其应有的作用。当前，我国正处于全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的发力阶段，国家治理现代化也在稳步推进。我国少数民族的情况虽然比较特殊，但作为中华民族大家庭的重要成员，不可能置身于这股滚滚向前的洪流之外，这也意味着在新的历史时期，民族地区的社会治理必须与时俱进，民族区域自治制度也必须与时俱进。笔者认为，全力推进“四个全面”和国家治理现代化，对于我国的民族区域自治制度而言，当前的重点就是要按照十八届三中全会所强调的改进社会治理方式，在确保发挥政府主导作用的同时，一方面要加强民族区域自治服务型政府建设，切实提高政府在民族地区的公共服务能力；另一方面则要致力于符合时代要求的民族区域自治合作型政府建设，着力提高政府与其他社会主体的合作治理能力与水平。需要强调的是，这种合作能力必须是在尊重民族习俗的前提下善于通过引导来进行合作的能力，而不是直接通过行政命令的强行合作能力。考虑到今天我们所讲的合作已跟计划经济时代所讲的合作有了明显的不同，这种新的合作必须适应民族地区由计划经济向社会主义市场经济转型的要求，比如通过政府购买的方式来实现和加强政府与其他社会主体的合作，因此，那种在计划经济体制中养成的合作能力，也必须尽快向更加适应社会主义市场经济体制的合作能力转型。当然，为了更好地开展政府与其他社会主体的社会治理合作，在加强民族区域自治合作型政府建设的同时，也要大力培育合作型社会组织，使其具有更强的社会治理合作意愿与合作能力，能在法治的轨道上更加有序更加有效更加有水平地参与社会治理。但要注意，目前我国少数民族地区许多地方的市场发育还很不成熟，人们的日常社会互动往往也更加重视或更多依赖非市场合作，所以，建立起适应社会主义市场经济体制的合作还需要一个逐渐适应的过程，这也意味着我们既要注意培育适应社会主义市场经济要求的合作型社会

　　组织，但又不能急于求成，要充分考虑我国少数民族地区的民俗习惯和特殊情况，特别是人民群众在感情上对某些做法是否已经能够接受，不能采取简单的一刀切方式一下就砍断人们日常社会互动所依赖的非市场合作，全面深化改革也要稳步推进。这样，民族区域自治的与时俱进才能为实现民族地区的社会善治而更好地发挥出其应有的作用。