劳动法社会实施模式的理论建构及路径选择

　　中图分类号：D922.5 文献标识码：A

　　文章编号：1008-7168（2017）03-0089-07

　　一、问题的提出

　　法律的生命在于实施。劳动法的实施不仅事关劳动者基本人权的保障，而且关涉劳动关系和社会的和谐稳定。从实践看，我国劳动法的实施效果一直差强人意。例如，2005年全国人大常委会在《劳动法》实施10周年的执法检查报告中指出，各地存在拖欠工资、劳动合同签订率低、超时加班现象普遍、欠缴社会保险费现象严重等突出问题[1]。2011年全国人大常委会检查《劳动合同法》的实施情况时也发现，部分劳动密集型中小企业及非公企业劳动合同签订率仍然偏低，部分已签的劳动合同内容不规范、履行不到位，集体合同签订率和履约质量有待进一步提升等[2]。此外，学界的诸多调研也揭示了类似的问题，如郑广怀、孙中伟基于对2006年～2010年珠三角农民工的调查分析发现，在劳动法执行过程中形成了一个低于法律文本规定的“次标准”，该标准从实体和程序两个方面架空了劳动法律文本，将违法形塑为常态，使得农民工劳动权长期得不到有效保护[3]。劳动法完备的制度表达与虚脱的制度执行之间的反差，不仅造成了劳动法本身的信任危机，而且因劳动权利得不到有效保障引发了社会危机，危及社会稳定。近些年来，高发、易发的群体性劳动事件便是典型例证。

　　一般而言，劳动法的实施主要包括两大模式：国家实施和社会实施。国家实施主要是指以国家为中心，通过劳动行政、劳动审判等国家机器及其强制手段，确保劳动法确定的权益得以落实；社会实施则是指相对独立于国家以外的社会主体如各种社会组织、公众等，利用自身的社会资源及手段自主能动地推动劳动法律法规的贯彻实施。从实施机制的角度看，劳动法的实施困局在于我国劳动法对于国家实施模式的过度依赖。该模式迷信国家的全能作用，忽视社会力量及其资源在国家法实施中的监控和督导作用，从而造成实施中的执法腐败、选择性执法等一系列问题，使得劳动法的实施绩效大打折扣。为破解此困局，本文认为在国家实施机制的缺陷还不能有效克服的情势下，应转换思维，强化劳动法社会实施模式的建构，力求从外部冲破国家实施路径的依赖，发展一种国家机制与社会机制互补互控的二元实施体系，从而优化劳动法实施的制度环境，重塑劳动法律权威，提升和谐劳动关系构建的法治化水平。

　　二、劳动法社会实施模式的价值优势

　　作为一种独立的实施机制，劳动法的社会实施具有国家实施所不具有的优势，能弥补国家实施之不足，监控国家实施之惰性。

　　第一，实施资源充足，有利于减轻国家实施的压力。国家实施机制主要依赖国家权力体系及其官员，其组织规模、人员和经费等要受制于预算、编制等制度制约，并不能无限扩张。这在客观上造成劳动行政、劳动司法等国家实施机制的有限性。在实践中，劳动监察机构疲于奔命、劳动仲裁员“累哭”、劳动法官“厌审”等现象，都反映了国家机制的限度。劳动法的社会实施是国家之外的社会主体，包括劳工组织、行业协会、雇主团体、媒体组织、消费者组织、劳动专业中介组织等各类非政府组织，以及跨国公司、企业集团等企业组织。此外，无数具有社会责任感的社会公众，亦可基于公民精神的驱动，通过舆论、投诉、公民调查等社会行动推动劳动法的实施。这些社会组织、企业组织和公众利用舆论、组织、思想文化等资源，监督劳动法规的实施、化解劳动争议，能够有效弥补国家机制在人?T、经费、手段等方面的资源不足，缓解其压力。

　　第二，实施程序灵活，有利于弥补国家实施的回应性不足。国家实施机制（如劳动监察、劳动司法等）要遵守严格的程序法定、职权法定原则，反应较为迟钝，无法及时有效地回应劳动侵权案件的救济。而社会实施机制（如消费者运动、媒体监督等）属于一种非正式实施机制，无须遵循严格的权力运行程序规则，机动、灵活、快捷，能够及时介入劳动法实施过程、监控劳动违法行为、调处劳动争议。

　　第三，实施手段不依赖国家强制力，有利于激发劳动主体的守法意识，降低实施成本。国家实施模式主要依靠行政处罚、司法制裁等强制力作后盾，形成威慑，强迫相对人遵守劳动法规。而社会实施模式主要借助舆论谴责、社会压力、社会组织的自治力以及国家权力的潜在支持，说服、诱使、引导劳动主体使其遵守劳动法规；其非国家强制、柔性灵活、协商合作的特点，有利于唤醒当事人对劳动法律关爱的感知和领悟，自觉增强履行劳动法义务的意识，从而避免国家强制实施带来的冲突和对抗，降低实施成本。

　　第四，作为一种外部实施机制，能够对国家实施形成督导，克服国家实施的官僚性弊端。作为一种官僚机制，国家实施模式具有封闭、低效、易滋生腐败等固有缺陷。而以“国家―社会”二元结构为基础的社会实施模式具有异体性、外部性等特点，对国家机制具有先天的制衡动力，不仅能在外部对国家机制起到一种督导和监控作用，甚至能够改变执法环境、矫正政府执法动机，从而避免选择性执法、运动式执法、执法腐败等消极现象发生。例如，媒体对于劳动违法事件的调查披露，就对劳动监察形成了强大的舆论压力，迫使其做出快速反应。再如，跨国公司通过生产守则要求我国代工厂严格遵守劳动法，能促使地方政府修正将经济发展与劳动执法对立的思维，强化劳动法的严格执行。

　　三、劳动法社会实施模式的体系结构

　　从内容结构看，劳动法社会实施模式主要包括实施主体、实施方式和保障手段三个方面。 　　（一）以社会组织为核心的实施主体及其实施方式

　　劳动法社会实施模式的主体是相对独立于国家的实体社会，而社会的代表性力量是多元化的公民社会组织。社会组织的类型、功能不同，其实施劳动法的方式必然有所差异。

　　第一，工会组织的自主实施。（1）实施劳动法律监督。指工会依据法律法规的赋权，通过舆论监督、参与政府执法、自主检查用人单位执行劳动法律法规等途径，推动劳动法的贯彻实施。如我国《工会法》、《安全生产法》、《职业病防治法》等法律就赋予工会检查用人单位执行劳动安全卫生法规、参与重大劳动安全案件和职业病危害事故的调查处理等监督权。（2）调处劳动争议。指工会依法自行或者通过机构化的方式（如用人单位内部调解组织、行业工会调解组织等）调处劳动争议，维护劳动者法定权益。（3）通过推动集体协商和集体合同的签订，以及指导、促进集体劳动争议的化解，落实集体劳动法规。

　　第二，雇主组织的自治式实施。主要指雇主组织通过章程及内部规章，将劳动法义务予以内化，并通过组织内部的自律管理机制予以实施。如雇主团体通过制定内部规章，将劳动法义务纳入其中，并通过其自我惩戒机制（通报批评、警告、开除等）强制成员企业落实。《深圳经济特区和谐劳动关系促进条例》第46条就规定，行业协会应当指导和督促会员单位遵守劳动法律法规，根据行业特点制定用人单位规章制度指引或示范文本，对严重违反劳动法律法规的，应当根据章程采取通报批评、公开谴责等惩戒措施。

　　第三，劳动专业中介组织的参与实施。主要指专业性中介组织基于法律的授权，通过自己的专业知识、技术、管理经验，为企业提供劳动安全风险评估和监控方面的技术、信息服务，推进企业落实劳动安全防控等法定义务。通过第三方组织承担劳动执法的信息、技术服务工作以促进劳动法的实施，已成为国际劳动监察执法的新趋势。如在日本，依法成立的劳动灾害防治团体在劳动安全卫生监管执法中，承担为企业提供技术信息、作业环境检测等工作，推动了劳动安全法的实施，提升了执法效率和效果[4]。

　　第四，企业组织的自我实施。主要指在市场中处于控制地位的企业如跨国公司、企业集团，通过制定、实施生产守则等内部自律规范的方式，督促供货企业执行国际劳动标准及所在国劳动法律法规。随着生产守则内容逐渐和供货企业所在国劳动法的协调与融合，通过生产守则推进所在国劳动法的完善和实施就成为该国劳动法实施的重要补充。

　　第五，其他非政府组织的推动实施。主要指法律服务组织、消费者组织、媒体、相关学术机构等非政府组织，利用其自身资源或借助社会资源参与劳动法律法规的实施。主要方式有以下两种。

　　一是组织或参与社会运动。主要指企业社会责任组织、消费者团体、媒体组织等非政府组织，通过企业社会责任运动、舆论监督、实施劳动法社会调查等方式，向目标企业施压，迫使其遵守劳动法。二是参与劳动争议的解纷。主要指行业协会商会、劳动法律服务组织等非政府组织，利用其自治权威和专业优势，参与劳动争议调处，化解劳资纠纷。

　　例如，北京义联劳动法援助与研究中心充分发挥专业团队的作用，调处了大量劳动争议，促进了劳动法的实施。

　　（二）以社会权力为后盾的保障手段

　　权力是法实施的关键。传统的国家主义法律观把法的??施与国家强制力捆绑，认为以国家暴力为后盾的国家权力是法实施的唯一权威。但随着法律社会化、权力多元化的发展，权力和法律不再为国家所垄断，除国家外，广大的社会主体也能够以其拥有的社会权力①推进法的实施。相对于国家权力的刚性强制，社会权力的强制性较柔性，但同样能够产生支配效果，甚至更强。劳动法社会实施模式的实效，正是以社会权力作为后盾的。依实施主体及其方式的不同，劳动法社会实施中的社会权力可划分为以下几类。

　　第一，非组织化的社会压力。主要指分散的社会主体基于社会正义感，通过集体行动、动员社会舆论，对其作用对象产生的社会排斥、声誉减损、孤立等群体性压力。正如哈特所言，对规则背后社会压力的重要性和严厉性的坚定态度，是确定它们是否被认为引起义务的主要因素[5]（p.88）。如消费者组织通过向违法企业抗议、媒体通过调查曝光劳动违法行为能够迫使企业遵守劳动法规，其支配力即源于公共舆论能够对企业产生声誉减损、同行排斥以及社会抵制等强大的社会压力，进而影响其经济利益。

　　第二，组织化的社会自治力。一方面，主要指社会组织内部的规范制定权、行政管理权、纠纷裁判权。如前述行业协会、商会等雇主类组织通过内部规章和惩戒机制实施劳动法规，工会组织、劳工NGO调解劳动争议等。另一方面，还指社会组织根据法律法规的授权或委托，对一定领域的公共事务享有的参与管理、协助执法权。如劳动安全卫生中介组织根据政府授权，承担安全生产评估、技术与信息服务、事故调查等协助执法权。此种社会权力的支配效应源于国家权力的潜在支持，以及该类行为本身的专业性、服务性对相对人产生的利益诱导力。

　　第三，组织化的市场支配力。主要指市场主体在商品链中的市场控制权力。跨国公司通过“内部生产守则”迫使供货企业执行劳动法规和劳动标准以履行企业社会责任，就是利用以市场供应链为基础对供货企业享有的订单制裁、供货资格控制等市场支配权力。

　　需要强调的是，上述社会权力在劳动法社会实施中的运行并非是孤立、平行的，在很多时候是相互支持配合的，形成一种交互作用的网络。例如，跨国公司以市场控制权为后盾，通过“生产守则”的方式实施劳动法规，必须以外在的舆论监督权、消费者的选择性购买权等社会压力为基础。缺乏这些外在的社会权力威慑，跨国公司必然会丧失以其市场控制权实施生产守则的动力。

　　四、劳动法社会实施模式的支撑性条件

　　劳动法社会实施模式是一种非国家性实施机制，不具有国家强制性和权力性，其运行的有效性和实效性主要依靠成熟理性的社会公众、社会组织的行动及其社会权力资源的保障。而社会主体的行动力和权力资源离不开自主的公民社会的蕴育、昌达的公共精神的驱动以及健全的法权保障等基础性条件的支撑。 　　（一）成熟自主的公民社会

　　从实施主体角度看，劳动法的社会实施模式的确立主要依靠公民社会中的协会、工会、劳工NGO、媒体等各类社会组织的蓬勃兴起和自主自立；而社会组织及其资源的成长取决于国家与社会两分的二元社会结构。

　　也就是说，要有一个相对独立于国家的成熟自主的公民社会存在。

　　在国家与社会一元结构下，社会依附于国家，无法获致独立空间和主体性，理性的公民及其社会组织等社会主体自然也就无从生长。劳动法的社会实施也就因此失去了公民社会这一结构性支撑。只有国家与社会相对界分，社会成为相对独立的自主领域，才能够促成国家权力向社会的回归，进而实现法律由国家向社会的回归，使得社会成为法治实践的中心与本体，从而为社会组织及公众参与、分享劳动法治事务，推进劳动法的实施，维护社会主体劳动权益，实现劳动关系的和谐奠定基础。

　　（二）有效的法权保障

　　劳动法社会实施的实效主要仰赖社会权力对实施受体产生支配力和影响力；而社会权力（如社会组织的自治力、社会舆论的监督力、社会运动的压力等）必须以相应的公民权利的制度赋予和保障为基础。例如，社会舆论、社会运动的压力务必以言论自由权、新闻自由权、请愿权等权利的法制保障为前提；协会、商会等社会组织利用其内部自治权实施劳动法，必须以完备科学的社会结社权的立法保障为基础；工会组织进行劳动法律监督、推动劳动法的严格执行，离不开工会权威的法律塑造，这其中不仅包括工会民主化、社会化改革的法律确认和集体劳权的法律保障，同时也离不开工会监督手段、机制的法制化，否则，工会劳动法监督也会流于形式。总之，社会主体自主能动地以自身的方式和资源实施劳动法，必须以社会自治、结社、监督、参与治理等基本权利的有效保障为前提。

　　（三）昌达的公共理性精神

　　公共精神是社会主体关心、促进公共利益的意识和行为，即使这种利益与自己无直接关联，也愿意为之采取行动，甚至付出牺牲。其具体内容包括参与、责任感、宽容、妥协、奉献等价值准则。相对于外在的制度约束，公共精神是一种内在约束和驱动，对社会主体的行为选择具有更深刻、更持久的约束力。社会组织、公众为了保护劳动者的权益、维护社会公正而采取社会行动，如舆论谴责、发起社会运动等，以推动劳动法的实施，从根本上讲是社会主体的公共参与、社会责任意识、道义感等内在公共理性精神驱动的结果。如果人人以自我为本位，罔顾社会和他人，怎能生成以保护劳工权利为指向的消费者运动、企业社会责任运动？

　　五、我国劳动法社会实施模式建构的路径

　　（一）存在的问题

　　第一，受国家优位的法治理念辖制，劳动法治的国家主导色彩浓厚，社会力量在劳动法实施中的地位受到挤压。国家优位的法治理念将法与国家捆绑，视国家为造法之母、行法之母，奉行法律国家强制论、国家利益至上论[6]。在该理念下，社会在法创制和实施中的自主地位难以确立。由于历史的原因，我国国家优位的法治理念浓厚。尽管自改革开放以来，随着市场经济的发展，社会逐步从国家的控制与依附中解放出来，获得相对独立的生长空间，国家与社会的互动合作关系不断型构，支撑国家优位法理念的基础由此不断消解。但整体来看，全能国家还处于转型之中，整个社会还维持着国家轴心的管理模式，国家优位的法治模式仍然坚挺。在此背景下，作为法治的一隅，我国劳动法治自然打上了国家主导的烙印，奉行自上而下的管制?辑，形成了国家至上的单中心、封闭式运作模式，社会在劳动法运行中的中心地位和作用遭到忽视和挤压，从而阻滞了劳动法社会实施模式的生发。

　　第二，受观念和政策法规制约，社会组织参与劳动法实施的能力不足。首先，由于社会组织的管制思维还没有彻底消除及基本法缺位，社会组织面临设立登记难、资金缺乏、治理结构缺失等一系列障碍，这使得劳动法社会实施主体的成长受到严重制约。其次，由于缺乏统一立法，雇主组织体系不健全，各地充任雇主组织的角色不尽相同，有的地方甚至没有建立雇主组织，这使得雇主组织的主体地位难以确立，其实施劳动法的职责也难以落实。再次，由于我国行政监管体制还处在转型阶段，市场化、社会化改革在逐步推进，劳动中介组织发育缓慢，独立性、专业性和公正性严重不足，还不能在劳动安全卫生监管执法中发挥服务主体的支撑作用。最后，公共媒介的监督还缺乏有效的法制保障，导致社会舆论资源在劳动法实施中的压力效应有限。劳动法的社会实施离不开社会舆论权力的支撑。而将分散的社会舆论资源集合成强大的社会权力离不开媒体的广泛传播和引导。但由于法律法规不健全，我国媒体对于劳动违法、执法问题的舆论监督还缺乏有效保障，不时有媒体因为报道欠薪问题而遭遇非法对待，这使得社会舆论权力在劳动法实施中的作用无法有效释放。

　　第三，由于体制机制方面的制约，工会执行劳动法的作用有待提升。实践表明，在党领导的一元工会体制下，各级工会组织通过大力实施劳动法律监督、健全以工会为主体的劳动争议解纷体系、推动集体协商立法和健全集体谈判程序、增强工会集体谈判能力等途径和方式，在推进劳动法律法规的执行、促进政府严格执法方面发挥了四梁八柱式的作用。但是，由于体制机制不健全的制约，工会劳动法实施的能力还存在进一步提升的空间。例如，基层工会独立性不足，导致其在劳动法律监督、劳动争议调处、集体协商方面缺乏能动性和权威性。再如，工会劳动法律监督制度的程序不具体、监督手段刚性不足、缺乏法律责任保障等，导致工会在劳动法实施中缺乏足够的监控制约手段，权威性、威慑性不足。

　　第四，受制于经济主义的执法思维及认识偏差，企业社会责任运动并没能在我国扎根、生长。从企业社会责任运动在我国的实践看，其内容与我国劳动法确定的劳动基准大致相同，有的甚至还低于劳动法规定的水平。因此，培育企业社会责任是以多元社会力量实施我国劳动法的关键性机制。但由于一些地方政府长期奉行经济主义的执法思维，担心落实企业社会责任会促进劳动法的严格实施从而导致企业成本上升、损害经济发展，以及对其可能存在的劳工贸易壁垒等负面作用的片面认识，因而对企业社会责任运动基本持抵制态度。这种消极情绪不仅造成以“生产守则”为主要形式的国际企业社会责任运动无法与我国劳动法律融合协调，也由此消解了企业社会责任运动在我国的本土化，从而阻滞了我国劳动法社会实施资源的挖掘。 　　（二）建构我国劳动法社会实施模式的路径选择

　　基于上述问题，建构劳动法社会实施模式，提升其在劳动法实施体系中的地位，既要从宏观着眼，夯实相关基础条件，又要从微观入手，完善其具体机制制度。

　　第一，扭转国家优位法治观，建构社会本位的法治模式。如前所述，在国家优位法治理念下，法的制定与实施基本上为国家所垄断，社会缺乏参与法律运行的空间和能力。因此，必须打破国家优位的法治观，建构一种开放、参与的法治模式，为多元社会主体参与劳动法的实施开辟法治空间。一方面，要加快推进国家治理现代化，实现管理模式向治理模式的转变。从管理走向治理，意味着要重塑国家与社会的关系，自觉摒弃国家主义情结，允许、保障各类社会组织与社会公众分享国家和社会事务的管理权。

　　治理模式的建立，必然要求推进传统的政府规制型劳动模式向“劳、资、政、社”多中心治理结构转换，从而为社会力量参与劳动法的实施奠定社会治理体制基础。

　　另一方面，要着力建设法治社会。

　　法治社会建设不仅要求国家的法向社会开放，保障社会主体参与其运行和监控，以确保国家法更全面地反映和维护社会的普遍利益，还要求国家法为社会的自主立法、执法留足空间并创造条件，实现社会自身的自治化、法治化[7]。因此，法治社会建设能够推动劳动法的多元化、社会化，从而为社会主体参与、协助、监控国家劳动执法、司法行为，以及运用社会的自我规制机制（如内部惩戒机制、纠纷裁断机制）强化劳动法的实施，提供法理支持。

　　第二，健全相关制度法规，激活社会组织在劳动法实施中的作用。（1）加快制定国家层面的《社会组织法》，以基本法律的形式确立社会组织的社会治理主体地位，明确社会组织设立的直接登记制，建立健全社会组织的人才支持、财务税收、监督管理和自律机制等制度体系[8]，推动社会组织的蓬勃发展，为劳动法的社会实施培育主体资源。（2）尽快颁行《新闻法》、《社会舆论监督法》，保障媒体行使舆论监督权，严肃处理妨碍、阻挠媒体实施劳动监督的不法行为，为劳动法的实施建设舆论权力资源。（3）完善雇主组织立法，明确雇主组织的设立条件、类型和职能，为雇主组织以其自治机制执行劳动基准、调处劳动争议提供法律保障。（4）建构社会中介组织参与劳动执法机制。通过基本法规的形式，确立中介组织的独立地位，明确中介组织参与劳动安全卫生事故调查、承担设施设备安全监测、组织安全教育培训、指导企业安全管理等职责，以保障中介组织参与劳动安全卫生执法。（5）建构社会化劳动争议调解机制。一方面，要加快推进在劳动争议高发易发领域的行业组织中设立劳动争议调处机构。另一方面，要完善政府购买服务的政策法规，扩大购买范围，将公民调解人、律师事务所、公益性劳动法律服务组织、行业性组织等社会力量纳入劳动调解体系，促进劳动争议的社会化治理[9]。

　　第三，完善工会维权体制机制，提升工会在劳动法实施中的权威。（1）遵照《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》的要求，全面总结梳理基层工会直选经验，进一步完善基层工会主席民主产生机制，同时积极探索基层工会干部社会化途径，增强其民主性独立性，从而为基层工会实施劳动法奠定体制基础。（2）完善工会劳动法律监督机制，增强监督权威。一是制定专门规章，细化工会对重大典型劳动违法案件的曝光和公开谴责制度的运用，使之制度化、常态化，真正成为各级工会劳动法律监督的有力抓手。二是硬化工会“两书制度”（劳动法律监督意见书和建议书），重点细化“两书制度”运作的程序、条件以及法律后果，强化用人单位配合工会调查的义务及拒绝配合的处罚措施②，从而增强工会监督的刚性。三是完善工会履行劳动法律监督职责的保障机制，以及工会人员怠于履职的问责机制，增强工会监督的积极性、能动性。四是尽快建立劳动公益诉讼制度，赋予工会公益诉讼主体资格，使其能够以其自身名义追惩劳动违法行为，从而整体提升工会劳动法实施能力。

　　第四，推进企业社会责任的制度化法制化，使之成为劳动法实施的支撑性机制。（1）政府要从经济发展、劳动保障以及社会治理的高度，正视企业社会责任运动的作用，将其上升为国家战略，建构国家、行业、地方、社会四位一体的培育体系，综合利用法制、行政、经济、思想文化等多元机制及资源，整体推动企业社会责任运动的发展。（2）重点突破，建构国内企业之间的企业社会责任机制。即借鉴国际企业社会责任运动中的经济控制和社会连带控制原理，以主控企业尤其是国有企业和垄断企业为重点和支点，充分利用以商业链为基础的市场控制机制督促被控企业执行劳动基准等社会责任。同时，调动行业协会、工会、媒体、消费者组织、公众等多元社会力量及其自律他律互律机制，协同实现企业社会责任[10]。（3）主动介入跨国公司生产守则的制定和实施过程。尽力促进生产守则在内容上与我国劳动法衔接协调，同时将其审查监督机制与我国劳动监督检查融合，从而将生产守则嵌入我国劳动法体系，由此防止其不良政治倾向，克服其商业性弊端，使之成为我国劳动法实施的有机组成部分[11]。

　　注释：

　　①所谓社会权力是指社会主体以其所拥有的社会资源对国家和社会产生的支配力、影响力。详细论述参见郭道晖：《社会权力与公民社会》，译林出版社2009年版。

　　②如《浙江省工会劳动法律监督条例》（2016年）第20-24条、第27条规定了用人单位收到工会监督意见书的答复时限及后果，以及拒绝配合调查的处罚责任。

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