“精准扶贫”背景下全社会扶贫开发投入管理体系研究

　　中图分类号：F323.8

　　文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2016.06.0023

　　随着首个国家扶贫日的设立，2014年，《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》（国办发[2014]58号）广泛动员全社会力量共同参与扶贫开发，加快推进扶贫开发进程。“全社会”主体已被明确纳入扶贫开发工作。《建立精准扶贫工作机制实施方案》（国开办发[2014]30号）的发布，明确落实了“关于建立精准扶贫工作机制”的精神，要求提高社会力量参与扶贫的精准性和有效性，从而推进精准扶贫与片区攻坚深度耦合。在主体多元化和对象精准化的“双轮驱动”下，建立全社会扶贫开发投入管理体系空前复杂和重要。

　　然而，各地区扶贫开发工作中仍存在诸多问题。左停等指出，我国扶贫体系中存在因精准识别环节出现严重偏差导致后续资源配置不合理现象[1]。杨园园等指出，财政专项扶贫资金投入与地方需求结构匹配度较差、因贫困地区基础设施条件差导致扶贫开发项目实施受限、以及基层扶贫机构不健全等[2]。刘司可强调，因贫困退出机制不健全导致返贫现象严重问题[3]。因此，如何引导更广泛的社会资源投入，并在精准扶贫的要求下提高投入与产出效率，提升脱贫效率，有效实现精准扶贫的长远目标，成为当前扶贫开发管理工作中亟待解决的问题。

　　一、全社会扶贫开发与精准扶贫的研究现状

　　（一）全社会扶贫开发的研究现状

　　1.全社会扶贫开发的内涵。扶贫是指对处于中国贫困标准以下的贫困人口，通过资金投入和政策扶持，实现其脱贫的基本目的。朱玲提出制定扶贫战略应以效率为先导，摒弃原有的“抽血运行”和“输血机制”模式，形成有效的“造血机制”[4]。扶贫开发应当以促使贫困地区政府及贫困居民自力更生、发展生产为目标，以缓解并消除“能力贫困”或“发展贫困”为最终目的。因此，扶贫开发的内涵应当区别于扶贫。全社会扶贫开发是指各级政府引导全社会力量，通过资金、物资、人力、项目建设、社会保障等要素的合理配置，可持续开发和利用贫困地区自然资源及人力资源，以实现贫困地区生存发展、环境改善和贫困人口综合素质能力提升的一项长期性扶持活动。

　　2.全社会扶贫开发的格局。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》从专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫三大方面规划扶贫开发工作，形成“三位一体”的大扶贫开发格局。但是，这种扶贫格局仍然以各级政府及相关行政事业单位为主导，市场成分较少。在新时期深化改革理念的指导下，《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发[2013]25号）指出要进一步深化扶贫开发机制改革，重构扶贫开发战略格局，推动市场在扶贫开发的资源配置中起到决定性作用，更好地发挥政府的引导作用。首次提出由政府部门、市场组织、社会主体协同推进的新“三位一体”大扶贫开发格局，以此建立更为长效的扶贫开发机制。这一格局明确了“全社会”主体的内涵，强化政府的主导作用，并且正式确立市场在扶贫开发中的地位。

　　3.全社会扶贫开发的管理机制。大多数国内学者从顶层设计理念、组织管理两大方面展开探讨。关于顶层设计理念方面，王宇等认为，应将“精、准、细、严”的理念融入全社会扶贫开发管理工作中，通过制度设计、政策运行、职业技能提升实现精准化[5]。关于组织管理方面，葛志军、邢成举强调上下级扶贫部门责权与事权关系的重要性[6]。

　　4.全社会扶贫开发投入评价体系。为因地制宜推进精准扶贫，杨园园等提出建立动态监测体系，实时实地评价全社会扶贫开发投入状况[2]。关于评价方法的选用，国内学者大都采用因子分析法、AHP、TOPSIS、熵权法、DEA等方法对扶贫项目、财政专项扶贫资金等绩效进行评价。其中，DEA法较为常用。

　　（二）精准扶贫的研究现状

　　1.精准扶贫的内涵。“精准扶贫”理念是根据中国特色社会主义理论体系中“共同富裕”的理论原则和“全面建成小康社会”的现实需求产生的。2013年11月，习近平总书记首次提出“精准扶贫”的理念，强调实事求是、因地制宜。在2013-2015年期间，《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见的通知》《建立精准扶贫工作机制实施方案》《扶贫开发建档立卡工作方案》等政策陆续出台，精准扶贫工作机制在全国范围内开始实施。2015年6月，习近平总书记明确提出精准扶贫要遵循“扶持对象、项目安排、资金使用、措施到位、因村派人、脱贫成效”六个方面的精准性要求，和“扶持生产和就业发展、移民搬迁安置、低保政策兜底、医疗救助扶持”四个方面的分类扶贫理念。至此，精准扶贫理念的内涵逐步得以完善，即通过精准化识别、帮扶、管理和考核，实现贫困户和贫困人口精准脱贫和可持续性脱贫。

　　为实现到2020年让7000多万农村贫困人口摆脱贫困的既定目标，2015年11月，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发[2015]34号）全面制定了精准扶贫、精准脱贫的基本方略。

　　2.基于“精准扶贫”理念的机制建设。大多数国内学者从市场化扶贫导向、金融扶贫机制等方面提出策略。例如，宫留记认为，应通过制订《扶贫法》明确政府和市场的权责，对市场化扶贫进行顶层设计[7]。朱建华等学者提出引入金融手段推进市场化扶贫，形成杠杆化金融、普惠金融的扶贫模式[8]。除了市场化机制建设，针对资源投入效率问题，郑瑞强、曹国庆提出基于大数据思维制定供需对接，从而整合并优化扶贫资源配置等措施[9]。此外，为实现精准扶贫常态化，李?{提出围绕“精准识别、联动帮扶、分类管理、动态考核、组织建设”五个方面建立精准扶贫机制[10]。 　　（三）研究评述

　　由上所述可知，我国扶贫开发工作已进入“多元化”和“精准化”阶段。针对近几年精准扶贫背景下扶贫开发工作中存在的问题，国内学者从识别机制、帮扶机制、考核机制等方面提供了对策建议。然而，在“精准扶贫”背景下动员全社会开展扶贫开发，要求政府、市场及社会等多元化主体均遵循精准化理念，并将其贯穿于扶贫开发工作全过程，防止出现资源使用效率低下、虚假政绩工程、“数字脱贫”等现象。这对扶贫开发管理体系提出了重大考验。

　　二、湖北省扶贫开发投入管理现状

　　湖北省涉及秦巴山片区、大别山片区、武陵山片区及幕阜山片区四大集中连片贫困特区。作为扶贫开发主战场，全省过去五年减贫达到353.21万人①，扶贫开发工作位于全国前列。目前湖北省已采取推进产业扶贫、建设脱贫致富能力、实施整村推进、推进保障扶贫、改革创新投融资机制五大方面具体措施，旨在增加农民收入、推动贫困户自主发展、改善生产生活条件、实现基本公共服务均等化、加大扶贫开发投入力度，并取得良好的社会效应。2015年，全省减贫128万人，208个贫困村出列②。与2014年相比，贫困人口减少数增加了58.7万人③。

　　然而，当前参与扶贫的主体多、方式多、不便统计汇总等事实情况与精准扶贫的要求构成内在矛盾。并且，原有的扶贫统计监测指标体系已逐渐无法满足当前开发式扶贫阶段的管理要求。本文依托湖北省扶贫开发重点课题研究项目，采用实地调研、专家访谈等方法，选取了部分不同行政层级的贫困县（市）作为调研分析重点，对湖北省扶贫开发投入现状展开调研。依据相关部门提供的资料文件、参照政府门户网站公示实情，厘清湖北省扶贫开发投入管理活动中六个方面的问题[11]。

　　（一）扶贫开发投入界定范围不明确，统计指标不统一，导致数据的相关性、可比性降低

　　全省多个地区对于扶贫开发内涵理解不一。例如，对于贫困居民自身的投入是否应纳入扶贫开发投入均存在分歧；D市、Y市和Q县在对救济性投入和用于个人的开发式投入是否纳入扶贫开发投入统计中存在区别；N县行业部门投入资金从2012-2013年增长幅度异常增大，而社会帮扶资金在此期间大幅减少，其原因可能是，在此期间对于行业部门及社会帮扶的界定出现变动。这些情况导致统计数据相关性、可比性降低，不利于精准化目标实现。

　　（二）统计指标的计量口径不一致，导致无法进行横向比较

　　省内多个地区对于“行业部门投入”的列示存在明显差异，可能与投入主体分类不一致相关。关于“财政专项扶贫资金投入”的列示，Y市2012-2014年财政专项扶贫资金仅为D市的0.04%左右，但其贫困人口为D市的50%；H市2014年财政专项扶贫资金不足D市当年的3.39%，而H市贫困人口远多于D市。这些情况显然不合情理，可能与统计指标的计量口径不一致相关，导致各项统计数据在不同地区难以进行横向比较，不便于分析贫困地区需求结构，容易造成扶贫开发投入与地区需求不匹配等问题。

　　（三）关键统计数据无从获取

　　截至2014年10月，湖北省各地区已完成建档立卡工作，已完成2013年数据录入工作并试运行。但有关识别、帮扶、监测平台尚未实现公开化，精准各地区扶贫投入总额、贫困人口、人均扶贫费用等关键指标的数据难以获取，难以比较各地区扶贫开发效率问题，影响了决策的可用性、有效性，对地区整体战略的制定产生不利影响。此外，市场、社会等公众主体难以准确获取贫困地区及贫困人口的需求，各类扶贫基金的投入使用情况也未实时以报表形式公开。统计数据公开程度低对扶贫开发工作的精准化程度造成较大影响。

　　（四）帮扶资金计量真实性存疑

　　2014年湖北省4大扶贫片区共投资1762.6亿元，而当年全省脱贫人口为69.3万人④。但该69.3万人的贫困人口平均脱贫成本高达25.4万元，这种减贫效率及脱贫成本显然不符合实际情况。可能是由于在行政单位中存在扶贫开发投入力度与政绩挂钩的认知观念，容易催生 “好大喜功”的心态，并且为了获得更多涉农投入的财税优惠政策，使得扶贫开发投入的数额往往呈现高估问题。此外，对于行业扶贫开发投入的统计，各地区扶贫办主要依据各行业部门自行计量统计的结果予以归整汇总，缺乏足够的审核。

　　（五）管理归口不统一，难以全面完整地反映各主体的投入力度

　　由于多数市场、社会投入主体并未通过扶贫办等部门办理相关手续，而是直接对贫困地区和贫困居民予以帮助，地方扶贫办部门只能依据已披露和掌握的信息加以统计，难以全面完整地反映各主体投入力度。

　　（六）扶贫开发投入仍然呈现“头重脚轻”格局

　　目前，全社会扶贫开发投入总额中，政府扶贫投入仍占绝大部分比例，而以企业为主的市场主体及社会主体投入仍然偏低。从2011年到2015年，全国中央财政专项扶贫资金从272亿元增长到467.45亿元⑤。尽管当前宏观经济下行压力犹存，受限于市场与社会资本的短期性、规模偏小等特征，政府投入力度仍然会继续增加。短期来看，全省乃至全国的扶贫开发投入格局仍会呈现“头重脚轻”状态。

　　三、全社会扶贫开发投入评价体系的构建

　　（一）指标体系设计目的及原则

　　政府统计数据用于决策判断，其质量关系到国家经济安全、金融市场稳定与效率以及政府公信力。在实现2020年全面建成小康社会目标的驱动下，建立全社会扶贫开发投入指标体系旨在通过规范统计口径，获取高质量统计数据，并据此为相关管理部门提供决策有用的信息，评价扶贫开发效率，分析各地区扶贫开发投入资金来源及分配的合理性，形成更加有效的扶贫开发投入机制或脱贫模式；同时，实现管理归口的统一，完整全面地反映全社会主体对贫困地区的投入力度。

　　基于对统计数据质量的要求，结合扶贫统计工作的实际需要，依据数据相关性、决策有用性、统计便捷性设计全社会扶贫开发投入指标体系。 　　1.数据相关性。应确保统计数据可进行横向及纵向比较。各个地区在一定时期内遵循统一的界定范围、统计口径和统计手段，降低上级行政单位汇总过程中的误差，为地区宏观经济决策制定、扶贫开发总体工作规划提供有效依据。

　　2.决策有用性。为管理者提供决策有用的信息，准确把握各类扶贫资源的投入和使用情况。管理部门可根据统计数据分析各年度的投入趋势，比较分析各地区扶贫开发资金的使用效率以及当地的脱贫效率。进而进行宏观调控引导，提高扶贫项目安排和资金使用精准度，实现扶贫开发资源的优化配置。

　　3.统计便捷性。便于各地区扶贫办、各级行政单位进行扶贫统计工作。

　　（二）指标筛选及说明

　　结合湖北省扶贫开发投入管理现状问题，基于对政府、市场、社会“三位一体”扶贫开发战略格局的认识，依据扶贫开发资金的流动状况，即资金的来源和使用，将全社会扶贫开发投入统计指标体系分为投入主体和投入方式两部分，构建全社会扶贫开发投入格局（见图1），并据此构建扶贫开发投入指标体系。

　　图1 全社会扶贫开发投入格局

　　环心部分的政府、市场与社会即全社会扶贫开发投入统计指标体系的三个维度。内环代表投入主体，包括以下10个方面：

　　1.国家及地方财政。即国家和地方财政预算用于扶贫开发投入的支出。

　　2.行业部门资金。即整合涉及扶持贫困地区及贫困居民发展的各行业部门的资金。

　　3.定点帮扶单位。包括参与定点扶贫的中直单位、省直单位、其他各级事业单位。

　　4.省内区域结对帮扶。即区域结对帮扶的省内发达地区。

　　5.东西部扶贫协作。即参与扶贫协作的东部发达地区。

　　6.部队。即驻扎贫困地区的武警部队。

　　7.企业。包括国有、民营、混合所有制不同性质的企业。

　　8.金融机构。包括国有控股及商业性金融机构。

　　9.NGO。即非政府组织，包括各民主党派、工商联以及工会、共青团、妇联、残联等各类非政府组织。

　　10.个人。包括社会成员和港澳同胞、台湾同胞、华人华侨及海外人士。

　　外环代表投入方式，包括以下五个方面：

　　1.专项扶贫资金投入。用于易地扶贫搬迁、整村推进、雨露计划、扶贫小额信贷等项目。

　　2.人力投入。包括专业技术人才交流、人员就业培训、劳务合作、医教人员派遣、志愿服务等。

　　3.项目建设。包括公路、饮水、电力、住房、教育、卫生计生、文化活动、信息化等居民基本生存保障和生活发展等方面的基础设施建设，特色产业、旅游行业等产业开发培育，以及信贷投放、金融产品及服务等金融项目。

　　4.技术投入。直接提供或帮助引进技术。

　　5.赈灾救济。指灾后重建中资金、物资等捐助。

　　（三）全社会扶贫开发投入效率评价模式

　　依据全社会扶贫开发投入格局构建全省统一标准的扶贫开发投入指标体系，并根据基于统一的管理归口统计的数据，选取资金投入、人力投入、项目建设、技术投入、赈灾救济六大方面作为投入指标，从社会经济、公共服务、生活环境三个方面选取产出指标，评价全社会扶贫开发投入与产出效率，以此评价脱贫效率，形成全社会扶贫开发效率评价模式（见图2）。

　　图2 全社会扶贫开发投入效率评价模式

　　由于数据包络分析（Data Envelopment Analysis，DEA）法是根据多指标投入和多指标产出对相同类型的单位进行相对有效性或效益评价的一种系统分析方法，适用于具有多投入/多输出的复杂系统。全社会扶贫开发是一个“多投入――多产出”的综合问题，因而，DEA法能够有效、客观地评价全社会扶贫开发效率，故选用DEA法作为全社会扶贫开发效率评价方法。

　　四、建立全社会扶贫开发投入管理体系

　　结合理论分析可知，精准扶贫要求扶贫开发的目标更明确、措施更具针对性以及管理更加精细化[12]。以湖北省扶贫开发投入管理现状为例，部分地区在界定范围、统计指标、管理归口、数据的公开性和真实性、投入格局等方面存在一定问题，这对精准扶贫目标的实现构成阻碍。本文据此构建全社会扶贫开发投入管理体系（见图3），在构建全社会扶贫开发评价体系基础上，解决统计指标、计量口径及效率评价等基础性问题；并逐层完善全社会扶贫开发投入组织管理、形成市场化扶贫机制和信息化平台，实现长效的扶贫开发机制。

　　图3 全社会扶贫开发投入管理体系

　　（一）构建全社会扶贫开发投入评价体系

　　1.统一扶贫开发统计指标，规范计量口径。基于对全社会扶贫开发内涵的界定，明确各地区扶贫办统计的客体范畴。将扶贫项目规划至民政部门统一管理，强化扶贫办对扶贫开发项目的专门管理。由省级扶贫办及各涉农投入的行业部门制定统一的扶贫开发监测统计指标，并据此明确界定范围、出具专业计量标准，下属各行政级别依据统一的标准予以施行。以此形成统一一致的全社会扶贫开发投入统计指标体系。

　　2.形成并完善扶贫开发投入效率评价模式。目前，受统计资料不完善以及公开程度较低等影响，难以针对前述全社会扶贫开发效率评价模式进行实证检验。然而在精准扶贫的要求下，需要逐步形成并完善有效的扶贫开发投入效率评价模式。以湖北省为例，省级扶贫办部门可根据统计汇总的全社会扶贫开发投入数据进行处理，采用DEA法评价全省、对比分析省内各地区的扶贫开发效率，反映资金、人力、项目、技术等方面可能存在的低效率投入问题，分析其深层次原因。此外，由于扶贫开发具有长期发展性，在进行效率评价时需要考虑5～10年长期产出效益。

　　（二）强化全社会扶贫开发组织管理

　　1.明晰职责，发挥扶贫办“笼口”作用。在调研工作中，很多地方扶贫办领导表示在扶贫开发投入统计过程中，涉及跨部门合作的数据资料获取存在相当大的工作困难。这给贫困工作投入的统计工作带来了极大的阻碍作用，也不利于扶贫投入数据统计的及时性和准确性要求。此外，推动全社会参与扶贫开发，要求各地区扶贫办整合行业涉农资金，但从各级政府的组织构成来看，扶贫办处于相对弱势地位，整合各行业部门涉农投入往往难以落实。 　　强化全社会扶贫开发组织管理，首先应当明细职责，发挥扶贫办“笼口”作用，处理好上下级扶贫部门及同级行业部门的责权与事权关系。由扶贫办展开统一负责展开部署，要求民政局、发改委、统计局以及各行业部门等通力协作，明确各自职责职能，在扶贫开发投入统计工作中积极配合和支持，加快完善全社会扶贫开发投入组织管理的配套机制。

　　2.统一管理归口，规范帮扶程序。随着企业和社会团体社会责任意识的不断提高，社会扶贫对我国扶贫工作的促进作用愈加明显。但是也正是因为社会扶贫主体、扶贫方式的多样繁杂，在全社会扶贫开发管理体系中一直处于相对薄弱部分。在实际的工作中，应针对市场扶贫及社会帮扶投入，统一管理归口。由扶贫办相关部门进行统筹，建立公开的扶贫开发投入渠道。鼓励倡导企业、社会组织及个人通过当地扶贫办部门办理相关程序登记处理，再对贫困地区和贫困居民施以帮扶，并由扶贫办等部门进行后期考核评价，辅以一定激励措施或荣誉表彰。规范帮扶程序，全面反映扶贫开发投入成效，同时也便于统计工作的开展。

　　3.完善扶贫开发投入工作的监督与考核。 扶贫开发投入管理工作旨在了解扶贫投入真实情况，并进行扶贫工作投入效果评价，最终帮助贫困地区脱贫致富。因此，扶贫开发投入统计数据的真实性和及时性就显得尤为重要。一方面，相关统计部门可能会为了提高政绩而虚报投入数据；另一方面，在扶贫投入过程中极有可能滋生腐败问题，表现为挪用扶贫开发投入资金。为此，应当成立专业化扶贫开发投入评估小组，对各部门上报扶贫开发投入数额进行计量核准，防止出现虚假政绩工程现象，造成扶贫开发投入虚高。此外，应当基于全社会扶贫开发投入评价体系，加强对扶贫开发投入项目后续效益的考核，尤其需要跟进考核项目建设投入，杜绝“烂尾工程”的出现，注重可持续效应。

　　（三）加快推动市场化扶贫机制建设

　　尽管政府投入更具保障性，但过于依赖政府显然不是长久之计。扶贫开发是一项长久性工作，需要从长远上培养贫困地区及贫困居民的发展能力。而社会主体虽然多元、广泛，但其贡献力度偏小、具有针对性、覆盖区域小等，难以成为扶贫开发工作的支柱力量。因而，针对扶贫开发投入仍呈现“头重脚轻”的格局，以企业为主的市场主体应当承担更多的社会责任，推进扶贫开发大格局以政府为主转向以市场为主，减轻财政压力。

　　1.发挥政策杠杆作用。应当充分利用贫困地区的资源，建立“项目包”，发挥政策的“杠杆效应”，借助政策的激励作用吸引企业等市场主体自发地将各种要素资源配置到贫困地区。企业因地培育产业，吸引贫困地区外出务工的劳动力回流发展当地经济，实现长效的脱贫致富。

　　2.引进PPP模式。加强政府与市场主体间的协作，鼓励并授权民营资本参与扶贫开发事业中公共基础设施项目的建设，共同推进扶贫开发事业。

　　3.加大金融扶持力度。完善扶贫开发投融资机制，发挥大型商业性、微型、合作社和政策性金融各自的比较优势。由金融组织承担抵押担保风险，为贫困地区农户提供“免担保、免抵押、全贴息、全覆盖”式贷款，鼓励贫困户自主创业；同时，解决企业尤其是民营企业、中小企业融资困难问题，引导其将具备资源优势的贫困地区纳入产业链范围，因地制宜建设产业基地。

　　（四）加强扶贫开发信息化平台建设，实现精准扶贫

　　湖北省2015年初已完成建档立卡工作，但精准扶贫的信息平台尚未建立和公开。要想实现扶贫开发工作战略格局向市场化转变，必须建立公开、动态的信息化平台，构建信息化帮扶平台。也就是说，应由扶贫办统筹，其他行政部门予以配合，建立一个完整的采集、推送、帮扶、监管、反馈流程的信息化平台。该平台可采用APP程序的形式，完整录入精准识别的贫困地区及贫困居民信息，可以公开、实时、动态地反映并推送贫困地区的需求。投入主体尤其是市场及社会主体根据自身职能及资源，线上申请帮扶资格，经扶贫办等部门核准后，有针对性地对贫困地区和贫困居民予以帮扶。这样能够精确反映扶贫开发的投入力度，更有利于实现精准扶贫、提高扶贫效率，更加广泛地动员市场和社会主体。

　　同时，采用报表形式定期公开披露各类扶贫开发投入的使用状况，接受公众的评价监督；提供扶贫开发效果反馈论坛等平台，反映贫困村及贫困户最真实的情况。以便实现精准识别、精准帮扶和精准考核，确保精准扶贫工作的实际成效。

　　注释：

　　①数据来源：荆楚扶贫网《2015年度全省脱贫攻坚发展报告》，2016-03-01，http：//hbfp.cnhubei.com/2016/0301/294896.shtml.

　　②数据来源：荆楚扶贫网，《2015年度全省脱贫攻坚发展报告》，2016-03-01，http：//hbfp.cnhubei.com/2016/0301/294896.shtml.

　　③数据来源：根据相关数据资料整理所得。湖北省人民政府扶贫开发办公室，《2014年度湖北省扶贫开发发展报告》，2015-03-02，http：//www.hbfp.gov.cn/zwdt/fpyw/17154.htm.

　　④数据来源：湖北日报，《2014年湖北69.3万人脱贫 受到国务院扶贫办表扬》，2015-01-18，http：//www.hb.xinhuanet.com/2015-01/18/c_1114032395.htm.

　　⑤数据来源：新华网，《扶贫攻坚的“中国答卷”》，2015-10-15，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2015-10/15/c_1116836348.htm.

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