浅析社会组织直接登记管理制度改革

　　近年来，我国的社会组织持续发展，规模不断扩大。上世纪80年代，我国的社会组织仅有4000余个，而根据民政部发布的《2014年社会服务发展统计公报》显示，截至2014年底，全国已有社会组织60.6万个。社会组织正在不断进入我国经济建设、社会建设和民主政治的各个领域，为推动社会发展发挥日益显现的作用。近年来，社会组织直接登记制度改革作为激发社会活力，推动社会治理和政府职能转变的重要举措，对社会组织的发展产生了重要作用。

　　一、社会组织直接登记管理制度的基本情况

　　长期以来，我国对社会组织实行双重管理登记制度，即社会组织需要接受登记机关和业务主管部门双重审核、双重负责和双重监管。社会组织向民政部门提出登记申请之前，需要先获得所在行业业务主管部门的认可。这一制度设计的初衷是为了建立严格的监管体系，但却在实践过程中增加了社会组织成立的门槛和难度，最后不但没有完全促进社会组织的发展，反而催生了一批得不到政府认可的“非正规军”；同时，那些得以找到业务主管部门、能够正式登记的社会组织中，又产生了一批行政色彩较浓的“二政府”，破坏了社会组织发展的生态环境。种种迹象表明，双重管理登记制度已经在一定程度上制约了社会组织的发展。

　　党的十八大提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，党的十八届三中全会提出“激发社会组织活力”，党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》明确了改革社会组织管理制度的目标任务：加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。……重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。

　　二、实行社会组织直接登记制度改革的挑战

　　根据民政部统计数据，截至2014年底，全国已有27个省、自治区和直辖市开展或试行了社会组织直接登记工作，有18个省、自治区和直辖市先后出台了推进社会组织登记制度改革的相关政策文件，全国直接登记的社会组织约3万个，占同期登记的社会组织40%以上。直接登记为社会组织的发展提供了便利和机遇，但同时也给职能部门带来了较大的挑战。

　　一是直接登记以后，没有业务主管单位把关，直接登记部门的工作难度将大大增加。如对于社会团体的成立背景、必要性、代表性以及发起人、负责人情况等审查，之前是向业务主管单位的党务或人事部门调查，经部门主要领导审定后以党委或党组会议形式批准同意。直接登记后，由于登记管理机关了解情况的途径和手段有限，这类社会组织的审批风险将会加大，也为管理部门着力提高社会组织的质量与内涵，使其更加符合社会经济发展和人民群众的需求带来了挑战。

　　二是取消业务主管部门后，单凭登记部门对相关社会组织进行监管力度不够。双重管理体制下社会组织登记后主要由业务主管部门结合业务工作进行监管，登记管理机关主要通过年度检查、规范化建设评估和社会举报等渠道实现监管。登记管理体制改革后，与直接登记的社会组织相关的党政机关将不再担任业务主管单位，仅成为相关行业主管部门，他们对社会组织的管理力度可能会随着前置审批权限的取消而弱化，而对于直接登记的受理部门来说，又很难在应对社会组织的登记、年检等事务的同时，单独承担监管职责。如何在直接登记的同时，加强对直接登记社会组织的有效监管，是改革后面临的又一难题。

　　三、健全完善社会组织直接登记管理制度的具体建议

　　社会组织管理制度改革是发展现代社会组织的必经之路。改革社会组织登记制度，不仅是社会组织登记方式的改变，更是管理体制的重大转变，体现了党和政府着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力的决心和举措。在实际操作中，重点可以从以下几方面着手：

　　1.推进社会组织登记管理相关法律、制度建设

　　目前，我国还没有制定关于社会组织登记的统一法律，登记注册主要依据《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》进行注册登记并获得法人资格。部分省、市虽然制定了相应的登记管理暂行办法，但整体来看，整个制度缺乏系统性，法律层次不高，各地标准也不一致，不利于具体操作人员参照执行，既增加了社会组织登记的难度，还给登记部门和社会组织带来了一些法律风险。因此，要规范社会组织的注册登记和发展，需要在现有法规条例的基础上，建立符合中国国情又与一般国际规定接轨的《社会组织法》，明确社会组织的权利义务，规范社会组织的设立、性质、地位、作用及职能等，为社会组织的发展提供统一、规范、明确的法律依据。在操作层面，还需要不断完善社会组织产生的方法、步骤等。针对直接登记后可能出现的问题，要完善和理顺各类社会组织的登记操作办法。如，规范强化直接登记社会组织的审核把关，优化完善登记部门对社会组织的内、外部审查流程，建立政府职能部门内部的意见征询与反馈机制，畅通审查信息获取渠道，提高信息获取的便捷度和准确度，实现一门受理、内部流转的直接登记办理流程，既要简化社会组织登记申请办理手续，缩短登记办理时间，又要把好入门关，不断提升社会组织发展质量。

　　2.加强各级登记管理机关服务能力建设

　　实行社会组织直接登记以后，登记管理机关将承担更多的部门职责和工作量，除了原有的登记受理工作外，还增加了对申请的社会组织进行更多的信息收集、审核和监管的业务内容，这对登记管理机关的服务能力提出了更高的要求。为此，需要加强登记管理机关的能力建设，为直接登记工作提供组织保障。如，建立健全分级登记管理机构，按工作需要设立独立编制，配强工作人员，保障工作经费，设立专人负责基层社会组织管理服务工作。改造和优化社会组织业务信息管理系统，保障各级登记管理机关的信息管理维护经费。加强对登记管理机关工作人员的培训，提高管理服务能力。

　　3.完善社会组织综合监管体系

　　应对直接登记后给监管带来的新挑战，一是建立完善民政、公安、司法、财政、审计、税务、物价等相关单位和银行金融机构各司其职、各负其责、信息共享、协同监督、齐抓共管的联合监管机制。二是加强社会组织自律监管。引导社会组织充分认识自律诚信的重要意义，通过加强内部治理，健全规范运作、诚信执业、信息公开、公平竞争等机制，推行社会组织监事会制度，增强监事监督职能，监督社会组织恪守非营利准则，依照宗旨，在核准的业务范围内按章程开展活动。三是加强社会组织信用体系建设。建立社会组织信用评价指标体系，对社会组织信用状况进行实时评价和动态调整，加强针对性监管，切实提高社会组织公信力。四是探索建立全国联网的社会组织信息管理平台，将信息公开作为法定义务，与扶持政策挂钩，加大信息披露力度，对社会组织重大活动、资产财务、接受使用捐赠资助、收费项目及标准等情况，实行信息公开，接受社会监督。

　　实施社会组织直接登记虽然是社会组织成立与规范发展的第一步，但却涉及到整个社会组织管理的系统性问题，需要把握积极稳妥的原则，综合考虑，稳步推进，既要在实践的基础上不断探索，深化改革，也要立足现实，制定符合本地区经济社会发展水平和服务管理能力的实施方案，从而切实有效激发社会活力，推进社会组织发展。

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