政府以PPP模式购买公共服务的社会效益

　　中图分类号：F29 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）05-0124-02

　　美国经济学家斯蒂克里茨提出，伴随着经济社会的发展，如果一直由政府提供公共产品，必然存在着两个问题：第一个是公共产品的需求量问题；第二个是公共产品提供的效率和成本问题。导致前者的原因是随着经济发展和国家收入增加，公众对于公共物品的需求不断增多；第二个问题出现的原因是政府作为特殊的低效率的非营利组织，唯一的解决途径是降低成本，提高效率。

　　政府购买公共服务在社会保障、居家养老、医疗卫生、食品安全、教育文化、群众健身及其他各类专业服务领域得到日益广泛的运用。对比政府部门自己生产提供公共服务，如果政府部门能够通过私人部门提供公共产品和服务，不仅可以提高公共产品和服务的供给效率，而且还能提高公共产品和服务的质量，但相应地也存在着一些问题与不足。

　　20世纪90年代，首先由英国提出了PPP的概念，同时积极开展公私合作在各个领域的运用。后来美国、德国、加拿大、法国、澳大利亚和日本等发达国家也逐渐采用PPP模式。目前，联合国、世界银行、欧盟等国际组织在全球大力推广PPP 理念，很多发展中国家也开始学习和借鉴PPP模式，如印度、中国、巴西等。

　　一、中国政府购买公共服务的实践基础

　　政府采购的官方定义是：各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购与政府购买的区别需要从范畴上进行区分，政府采购除了包括政府购买公共产品和服务，同时也包括工程、货物等物品的采购。政府购买公共服务作为政府采购的一部分，它们的主要区别是：政府采购的是政府职能需要的商品和服务；而政府购买公共服务，主要购买的是指政府通过邀标、公开招标、定向委托等形式将原本由政府自己承担的公共服务转移由私人部门供给。

　　伴随着西方发达国家的社会福利改革，政府购买公共服务在欧美等发达国家得到普遍运用。近年来，政府购买公共服务已被各级政府应用到社会公共服务的各个领域，政府将其视为提高公共服务水平的重要途径和方法。随着居民生活水平的提高，人民群众对于享有完善的社会保障、公平的社会福利、高水平的公共服务的愿望越来越强烈；另一方面，面临资源的稀缺性，追求持续高效的经济发展，产生了以私人部门为产业主体，结合市场化的竞争机制是符合效率性要求的。而高效、优质的公共产品和服务，是一个国家核心竞争力必不可少的重要内容。因此，消费者的需求和私人部门的投资意向共同导演了以公私合作为导向的社会需求。

　　二、传统政府购买公共服务的弊端

　　政府购买公共服务作为政府采购的一个部分，是政府提供公共服务的一种新型的方式，已在中国快速发展。将传统上一直由政府提供公共服务的形式转变为政府向社会私人部门购买提供的形式，不管是从政府角度还是从公众角度，各方都有不适应的问题存在。

　　首先，社会组织与政府部门之间的复杂的利益关系，许多公共部门在身份上既是购买者，又是监管者。当出现监管不到位时，就很容易出现权钱交易等腐败现象，导致政府提供的公共服务低质低效。虽然我国政府已经明确提出政府购买公共服务要通过公开招标和竞争的方式，但目前仍有部分购买公共服务属于政府有关部门与相关社会组织直接协商或委托的结果，真正通过公开招选承接公共服务的数量较少。这种行为导致了政府采购市场中的不完全竞争的现象产生，继而产生了各种各样的博弈和寻租行为。

　　其次，政府购买公共服务中存在着“提供者垄断”现象。表面上部分政府开展的是多项购买公共服务，但是在实际操作中却只与某一个经常合作的社会组织合作，而没有寻求更多的公共服务提供者。目前，我国的社会组织发展的情况是不成熟且发展较慢，可谓是先天不足，这些问题严重影响了我国政府购买公共服务的推行。于是出现了这样的现象：一方面，政府部门急于向社会组织推出购买一系列公共服务项目；另一方面，社会上有能力承接的社会组织数量不足。

　　三、我国政府购买公共服务引入PPP模式的必要性与可能性

　　由于政府面临财政危机、信任危机和管理危机，必须取消传统支付对微观经济层面的干预，所以将由政府采购提供的大量的公共物品转而由企业或非政府组织来提供。政府应多渠道筹集完善公共服务的资金，创新资金使用方式，缓解目前财政资金的压力。政府提供公共产品和服务，并非所有的公共产品和服务都要通过政府购买的方式来实现。政府购买的公共服务属性上是部分准公共产品，当政府直接生产效率不高或供给不足时，政府部门可以让社会组织或者非政府部门参与进来进行生产提供。

　　所谓的公私合作制，本质是充分发挥公共部门和私人部门各自优势。私人部门进行产业运营管理，发挥资金筹集和管理方面的优势，其清晰的产权能够激励市场边际效应，从而提高运营效率。政府作为公共部门拥有制定规则的权利，进行不完全对称性的制度设计和安排，特别是在市场准入、价格形成和公共服务方面监管和督促运营企业提供物美价廉的产品和服务。这种兼顾效率和公平的互补关系，这是对传统制度的创新。

　　四、引入PPP模式的社会效益分析

　　政府部门使用PPP模式具有潜在的社会效益。一方面，通过私人部门的参与可以帮助公共部门从资金限制的困境中走出来，有助于政府部门吸取私人部门的经验和接触最新的技术，也有助于实现外国投资者向国内的公共部门实现技术转移；另一方面，恰当的项目类型有助于推动竞争和市场化行为，有利于运用先进技术、鼓励创新，这些都是传统方式无法带来的。除了以上方面，目前更主要的社会效益是在以下方面。 　　（一）改善基本公共服务的效率和质量

　　政府购买公共服务，政府将自己生产的公共服务转化为由私人部门生产。对比政府自己生产提供公共服务，通过购买私人部门提供的公共服务可以提高公共服务的供给效率、改善公共服务的质量、提高管理效率。从竞争与垄断的角度来看，私人部门的效率总是要高于无效率的政府生产公共服务。

　　在市场化竞争中生存下来的私人部门往往能够提供差异化的产品和服务以供政府部门选择，私人产品的多样化、差异化的特点是政府部门难以做到的。政府部门可以根据社会公众的需求，选择不同类型的服务向社会公众提供。

　　（二）开启私人资本进入公共服务领域的大门

　　2004年，国务院发布《国务院关于投资体制改革的决定》，为私人部门消除了投资进入传统上由政府提供产品（服务）的领域的障碍。政府部门有限的供给和全社会的公共需求共同决定了单独依靠政府部门的能力去供给满足全社会的需求是很难得实现的，必须借助社会的力量。社会需要有更多的社会组织来参与到公共产品生产和提供中来，同时政府部门又给这些社会组织更好的发展机会。因此，政府购买公共服务的这种形式，不仅可以促进社会组织发展，而且可以实现公共服务主体的多元化。

　　同时，使用这种PPP模式有可能吸引外国投资者，他们会将先进技术向国内的公共部门进行技术转移，例如先进的收费技术。而且他们带来的恰当的项目类型有助于推动竞争和市场化行为，不仅能够将公共部门从资金限制的困境中摆脱出来，还能吸取私人部门的经验和接触最新的技术。

　　（三）转变政府管理职能，推进政府体制改革的进程

　　作为吸引社会资本进入公共服务领域的有效突进，在PPP模式中，政府部门是PPP模式的重要的一方，为了适应这种变化，各个部门的管理方式和运行机制都需要做出改变。当经济活动各方出现纠纷或问题时，以往需要行政干预方式就可以解决的，现在必须要依靠经济或法律手段。政府部门只有增强服务意识，才能建立相关部门的并联式的项目管理模式，使改革的成果落到实处。

　　在PPP模式中，政府购买公共服务既为私人部门开辟了稳定的经济来源，又促进了私人部门的健康成长，减轻了原本政府需要承担的社会风险，促进了政府管理职能转变和行政体制改革，提高了公共服务的质量和水平，改善了城市治理结构，促进社会和谐。

　　结语

　　PPP模式是公共产品理论中的一种先进的理念，也是一种新的公共管理改革方案，对于提供公共服务供给效率具有独特的优势。虽然存在种种不足，但在推动政府购买公共服务改革，提高公共服务供给效率方面提供了一条全新的思路。同时，引人了市场竞争激励机制，大大提高了公共服务供给质量，也在一定程度上抑制了腐败现象的产生。通过私人部门的参与到公共产品和服务提供中，促进了有限的公共资源的充分使用，使得全社会的社会福利水平得到提高。

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