中国社会组织发展的现实困境及路径选择

　　一、社会组织的发展是中国政府转型的重要背景和推动力量

　　（一）社会组织的发展是中国政府转型的重要背景

　　如果说政府部门是第一部门，营利部门是第二部门，那么第三部门就是各种非政府组织和非营利组织、社会中介组织的集合或总称。这个概念最早由美国学者莱维特使用。除了“第三部门”一词外，像“自治组织”、“社会团体”、“慈善组织”、“民间自愿组织”等一系列名词用来描述这一类的民间社会组织。在中国最常用的是社会组织。社会组织的出现时源于公众对“市场失灵”和“政府失灵”以及对国家-市场二元框架争论无果的失望。对社会公益价值的追求使得社会组织能够参与到社会治理的过程中来，成为社会治理的主体之一。

　　我国社会组织近年来发展迅速，数量庞大。截至2014年底，全国依法登记的社会组织总数约60.6万个，其中社会团体31.0万个，民办非企业单位29.2万个，基金会4117个，我国实际存在的社会组织总数远高于此，因为当前仅社会团体、民办非企业单位和基金会或国际NGO分支可依法注册，民政部承认依法登记的第三部门仅为总数的一部分。截止2014年底，全国各地直接接收社会捐赠款物604.4亿元，其中：民政部门直接接收社会各界捐款79.6亿元，其中各类社会组织接受捐款524.9亿元，社会组织在配合政府提供社会服务、防灾减灾、社会救济方面发挥着巨大作用，这样规模的社会组织的存在是政府在提供公共物品的、解决社会问题的不足方面的补充。

　　（二）社会组织的发展是中国政府转型的推动力量

　　按照莱斯?塞拉蒙教授的观点，社会组织有民间性、非营利性、组织性、自治性、志愿性等特点，在公共服务和公共管理方面发挥它的主要功能。

　　1、在公共服务方面

　　（1）监督市场。在政府无法充分发挥功能的领域，社会组织可以扮演超然市场监督者的角色。（2）监督政府。虽然政府组织有防止腐败、防止弊端的机制，但仍不能保证其运行过程中的公正无私。社会组织可以不断提醒政府和公民，使政府对公民尽到其责任，更关心公共事务，提供更好的公共产品和公共服务给社会。（3）直接提供公共服务。对于政府无法实现的公共服务和社会福利的职能的领域，社会组织可以弥补其不足。（4）维护良好的社会价值。社会组织对公共服务的奉献精神，对人、对社会的关怀与关爱，对平等权利的重视，对参与的重视等，均体现了民主社会的基本价值。（5）促进积极的公民精神和扩大社会参与。社会组织所倡导的是积极的公民精神，这种精神强调公民应积极主动地介入公共事务，对社会应有仁德与爱心；对社会要承担个人的道德责任；要有利他主义的精神。更重要的是，社会组织为公民参与公共事务提供了重要的途径，也为培养积极的公民精神提供了场所。

　　2、社会组织在公共管理方面发挥的功能

　　（1）公共行政与公共管理意涵的扩大。公共行政与管理不再是政府单方面行使权力实施的过程，而是出现了多元主体，整合包括社会组织的更多民间意愿，实现对社会的良好治理。（2）公共管理的价值。公共管理不仅仅要重视效率、经济、效能等问题，更要重视 “公共性”问题。（3）对公共服务的强调。传统上公共行政与公共管理比较重视控制，重视管制，而缺乏公共服务的精神，而社会组织是一个以服务为导向的组织。（4）设计更民主、开放的公共组织。社会组织的最重要的特征在于信息的共享，强调权利的非集中化、强调自主负责，强调参与与对话，强调合作，强调学习与创新。

　　二、转型时期我国社会组织发展存在的问题

　　社会组织确实是我们国家构建治理体系、构建服务型政府重要背景和力量。但是它的功能是在严苛的制度与良好社会环境下实现的，理论上讲，社会组织本应更多地受社会自治体制的影响，但是却由于中国转型期所特有的政治、社会和文化特点，导致其也受到行政体制的较大制约。[1]

　　中国的现实制度环境比较复杂，是由不同层次治理目标和行为逻辑的多层次政府构成，因此这种制度按环境内部并非是系统整合的，而是暗含着多种相互交织的制度逻辑，并为社会组织提供了多样化甚至碎片化的激励与约束条件。[2]

　　其一，从中央政府来看，中央政府缺乏顶层设计，对于社会组织的发展缺乏整体架构和系统梳理，政策指导具有含混性。首先，从我国目前的社会组织的立法来看，我国还没有一部专门规制社会组织的法律，我国社会组织的运转主要靠有关部门法和相关行政法规部门规章，不成体系。而且现行法规中的许多规定在很大程度上不利于社会组织的发展。其次，虽然党的十八届三中全会决定在激发社会组织活力方面重点培育和优先发展行业协会类、科技类、公益慈善类、城乡社会服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。但是其他的社会组织申请注册社会团体需有业务主管单位，因其业务主管单位对社会团体负有责任，很多单位是不愿意担负这个责任的，所以很多自下而上成立的草根组织很难找到业务主管单位，导致很多的草根组织难以注册，合法性难以保证。这样的话就很难享受到政府在资金、政策的扶持，最后难以为继，逐而消散。最后，缺乏对社会组织权威、常规性的监督机制。近年来某些社会组织出现内部管理腐败，官僚作风严重、效率低下等问题，以至于出现将捐款、善款没有用到实处，反到为私人寻了利益。

　　其二，缺乏顶层设计，地方政府对于社会组织的发展就处在摸索阶段，把扶持力度放在一些慈善公益类、科技类的有提升地方政府政绩之效的一些组织，这也就导致了地方政府人为的筛选了社会组织的构成。而且地方政府也有自己的行为偏好，与自己治理目标接近的社会组织，会得到青睐。社会组织在社会服务领域如救济、教育、环保、医疗等领域发展迅速，较为活跃。“但对于存在大量社会问题，迫切需要公民参与的领域，包括一些重要的公共政策领域，如失业与就业、社会保障、劳工权益保护、国际区域冲突和外交等领域，却因种种原因极少有社会组织进入”。[3]再者不同地方政府对社会组织的注册、管理办法、政策扶持都不相同，对于跨地区的开展工作的社会组织无疑加大了难度。在一些地区存在同一团队采取多区注册的策略，只为了获得在当地的资金及其他政策支持。 　　其三，基层政府最终直接与社会组织打交道，他们掌握本辖区内的公共资源， 与基层政府治理目标越接近的社会组织越能获得更多的公共资源，这样就会导致某些草根组织的内体制化，还有一些俱乐部性质的社会组织获得的公共资源十分有限。再者，社会组织在一些社区活动上参与度高，代表参与文体活动比赛之类的，但是在参与本区的重大的公共事务上却是受限的。

　　三、转型时期推进社会组织健康发展的路径选择

　　推进社会组织的良性发展必须要改善其所在的制度和社会环境。中国的社会组织立足于中国社会环境中，仅仅依靠自身的力量想要发展壮大无疑是困难的，它必然需要政府的扶持与帮助。

　　第一，中央政府做好顶层设计，对社会组织发展做好长远规划，制定指南性文件，指导社会组织稳步向前的发展。首先，要尊重社会组织的主体地位，社会组织不光在公共服务中发挥作用，更要在公共管理中占有一席之地，逐步在党代会、人代会中增加社会组织的代表比例，扩大社会组织的民主参与权力。[4]在实践中地方政府及基层政府要逐步开放一些公共事务领域允许社会组织参与进来。其次，建立健全相关法律法规体系。

　　法律制度的健全才是社会组织的良性发展的保障。尽快完善对社会组织运行明晰化，对其的内部结构、内部运行做可视化规范。使社会组织的运行处于阳光下，减少腐败滋生的可能性。对社会组织的管理方式由入口把关转向对其过程管理。逐步取消“挂靠制”给社会组织创造一个良好的制度环境，使其能维护其合法性、独立性和组织权益的保障。最后，构建以支持社会组织健康发展的公共财政扶持体系。资金的缺乏使一些社会组织处于“半瘫痪”状态，公共财政资金能激发社会组织活力，还能引导社会组织按照国家意图活动，引导一些合格的民间社会组织进入政府服务的领域。从地方政府来看，地方政府要引导不同类型的社会组织有相近的发展空间及机会，使不同类型的社会组织都有制度生存空间。还要逐步打破制度壁垒，让跨地区工作的社会组织也能享受到与本辖区内与其他社会组织同等的待遇和资源。在基层政府层面上，要把社会组织纳入社区共治和自治的体系中来，积极探索社会组织参与到地方治理的新路径。[5]

　　第二，对于社会组织的培育，可以借鉴发达国家和上海、广州等地区在扶持社会组织的先进经验，为社会组织提供一个良好的孵化基地。经具备基本条件但欠缺独立发展能力的社会组织，诸如一些公益性和创新性的草根组织，为它们提供政策和资金方面的扶持，提供办公场地、信息平台、项目策划、能力培养及后勤综合管理等服务。还有成立支持性组织，如恩派公益组织发展中心，以扶持其它社会组织发展为宗旨的一类社会组织，为一些草根社会组织的发展提供帮助。在中西部地区我们可以推广这类型组织，以帮助中西部的社会组织落地生根。要鼓励民间组织的兴起，只有自下而上兴起的民间组织越来越强大，我国社会组织才能走向兴盛，我国的公民社会才能走向成熟。而且要鼓励各类的社会组织扎根基层组织，不能失其本质，不至于出现“离岸社团”。

　　第三，随着社会需求对社会组织人员数量要求越来越多，专业性要求越来越高，对于社会组织工作人员的管理，要健全人才管理、培养机制，吸引、留住优秀人才，防止社会工作人才进一步流失，不断的优化社工人员的工作待遇、工作环境。

　　第四，培育公众的志愿精神和互助品质。作为一种来自社会的力量，社会组织是以志愿精神作为其存在与发展的内驱力，这是社会组织的精髓。公众从思想上认同了这些理念，才会全身心的投入志愿性的活动中。（作者单位：陕西师范大学政治经济学院）

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