促进社会组织发展的法治思考

　　中图分类号：D920 文献标识码：A 文章编号：1674-3520（2015）-01-00-02

　　党的十八届三中全会提出“要创新社会治理，增强社会发展活力，改进社会治理方式，激发社会组织活力”，社会组织在整个国家治理体系中的重要性日益凸显。近年来，我国的社会组织呈现蓬勃发展的态势。据民政部公布的统计数据显示，截至2013年底，全国共有社会组织54.7万个，比上年增长9.6%；其中社会团体28.9万个，基金会3549个，民办非企业单位25.5万个。截至2014年12月，上海市 共有社会组织12363个，其中社会团体3909个，基金会199个，民办非企业单位8255个。然而长期以来我国对社会组织主要是采取行政手段进行管理，社会组织相关的法律法规却相对滞后，无论在数量上、质量上、法律的位阶上，还是法律的内容上都远远跟不上社会组织的发展步伐，缺乏有效的法律保护。随着社会组织的不断发展壮大，如何为社会组织提供更好的法律保障，通过完善的法律制度保护社会组织的权利，规范责任和义务，有序推进社会组织的专业化、制度化，显得既迫切又重要。

　　一、加强社会组织立法，完善制度规范

　　中国的社会组织要在未来肩负起更多的社会责任，发挥更大的社会价值，突破目前的发展困境，就必须加快完善相关立法，使社会组织的发展有一个完善、成熟的法律空间。

　　（一）转变立法观念。目前我国虽然有一系列的关于社会组织的法律、法规和条例、规定，但这些法律规定并没有起到应有的作用，规范并引导着社会组织的健康发展。究其原因主要是立法思想上的问题。因为现有的相关法律法规很多是计划经济时代下的产物，其立法的主要目的是用来严格控制社会组织的发展，并对不合乎规定的社会组织进行严厉打击并取缔，这也是我国社会组织自治性差和大量“非法”的社会组织存在的主要原因。然而在市场经济比较成熟和社会民主程度不断提高的今天，社会组织已经日益成为社会治理的一支不可或缺的重要力量，这种过度“控制”的立法理念显然已经不能适应社会组织发展的需要。因此，我们立法的理念应该实现从“控制”向“培育”的转变。要立足于培育和引导，而不是控制和打压，要“疏”而不是“堵”。只有立法观念转变了，才能制定出科学的符合现代社会组织发展规律的制度规范。

　　（二）完善立法内容。法律的主要功能在于建立和保持一种比较确定的预期，以便利人们的相互交往和行为。法律在变与不变、创新与保守、稳定性与灵活性之间存在着一系列矛盾：既要紧跟时代的脉搏，进行必要的和有效的法律创新，又必须避免因频繁地“修改完善法律法规”而难以建立法律的预期和权威，甚至破坏本来法律所要保证的已经建立的社会预期。法律完善的过程，也是一个不断试错的过程。因此我们必须适时不断地修改和完善社会组织现行法律中的不完善之处。例如，随着社会组织的不断发展，我们要在法律中增加登记备案制度的内容，对于符合登记条件的准予登记，而对于不符合登记条件的社会组织进行备案，不仅可以对其进行监督审查，同时也解决了未经登记的社会组织的合法性问题。社会组织的成立、存续和活动，是社会选择的结果。如果对其设置过高的登记门槛并附加苛刻的限制条件（如必须要有主管单位等），事实上变成了政府基于管理的需要代替社会进行选择。这样，无疑会造成大量的民间社团组织无法获得合法的生存空间，不利于民间社会组织的健康发展

　　（三）注重法律制度间的相互协调。综合运用各类实体法与程序法对社会进行综合治理，发挥法律的规模效益已成为我国立法、执法、司法部门实际运用的一种法律综合调整模式。因此完善我国社会组织的法律发展过程即是一个建立健全社会组织法律体系的过程。既要加快制定一部完善的“社会组织法”，提高社会组织的立法层次和权威性，同时要注重社会组织相关法律法规的配套。由于区域间的发展不平衡，单凭一部全国性的法律是不可能解决社会组织面临的所有问题的，还要充分发挥地方立法的重要补充作用。根据社会组织发展的实际，上海可在这方面积极开展前瞻性的立法探索，为社会组织的健康快速发展提供充分的法律保障。

　　（四）克服立法中的短期行为。我国现有的与社会组织相关的法律法规是在特定的历史条件下出台的。当时社会组织发展才刚刚起步，国家出台了的条例、规定、办法以控制为主，当时立法的指导思想仍受计划经济管理体制的束缚，如许多法律赋予主管部门强有力的行政权力，而又缺乏相应的责任和义务制约规定，从而削弱了微观层次上尚未完全形成的社会组织的自治权。同时，由于对转轨时期社会活动中可能出现的问题缺乏必要的研究，如何利用与社会组织相关的法律和法规来调整社会组织的健康发展，缺乏统筹安排，因此我国的社会组织法律法规就难免陷入头痛医头、脚痛医脚的案臼，出现立法上的短期行为，无法形成科学的、完整的、合理的法律体系。

　　二、健全社会组织监管体系，加强运行监管

　　为了更好的规范社会组织的发展，必须建立全方位的监督体系。但监督制度的有效运作需要各相关监管部门的密切合作、有机协调，从而形成监管合力。否则，就极易出现职权重叠、监管重复、政令不一等问题。在我国部门利益色彩非常浓厚的现状下，必须依法明确各监管者的具体权限范围和监管合作机制，强化权责一致原则，并建立起对社会组织发展的全方位的监督体系。

　　（一）加强政府监管。首先，要建立健全社会组织备案登记制度，将结社行为纳入法制化发展的轨道。对于满足相关法律规定成立条件的社会组织实行强制性的登记许可制度，由国家授权的监管机关根据相关法规进行受理、分类、登记，并予以认可。对于从事特定公共服务或政策鼓励的社会公益活动的社会组织，要在上述公共事业组织登记许可制度之上实行更加严格的公益法人认定制度。这样不仅可以有效拓宽公共事业组织的准入范围，解决现行管理上高门槛带来的弊端，以零门槛的设定解决公共事业组织合法性的问题；同时又能够正确地处理好政府和社会组织之间的关系，更好地发挥政府的政策导向作用。其次，要加强对社会组织常态化工作运行的监管，不断创新监管机制。比如珠海市对社会组织进行实地评估，根据评估情况进行等级评定，获评3A级以上的社会组织可优先获得承接政府职能转移和政府购买服务等资格。浙江颁布了《浙江省社会组织信用信息管理暂行办法》，建立社会组织信用“白名单”和“黑名单”。对有失信行为记录的社会组织，将视其失信程度和后果等，在日常管理中被列为重点监管对象，限制或取消其参加公益招投标和政府购买社会组织服务项目、承接政府授权或委托事项、获取专项资金资助和政策扶持。这些都是很好的创新尝试，值得借鉴。 　　（二）加强司法监督。当前由于我国对社会组织的法律地位及性质、权利、义务等并不明确，对其与组织成员之间的关系也缺乏明确的法律规定，因此对与社会组织发生的争议也缺乏明确的救济途径。司法权对社会组织自治权的介入，既要保护公民的权利，又不能干涉社会组织的自治权，要在二者之间保持一定的平衡。由于社会组织的自治权力是其社会组织的本质属性，也是其立足之本，司法的过度监控不仅会遏制这种社会活力，更能影响社会自治的能力，我们必须在保证社会组织自身自治权的基础上进行适度的司法介入，为社会组织的自治保留必要的空间，以防止司法对社会组织自治的不当干预和侵犯。因此，可以采取借鉴仲裁机构的司法审查制度对社会组织的规章和自治行为进行程序性的审查。同时也要对社会组织在活动过程中触犯法律的行为采取必要的司法审查和制裁。

　　（三）加强社会监督。社会组织是在利他主义的指导下和志愿奉献的基础上开展活动的，其关注的往往是社会公共性的问题和人类共通性的问题。因此对社会组织的社会监督是基于社会组织的“公共责任”基础之上的。社会组织的社会监督主要包括社会公众的监督、新闻媒体的监督和社会组织的监督。发达国家社会组织的社会监督已高度“制度化”，但我国公共事业组织的社会监督状况却不容乐观，缺乏有效的民间监督和评估组织。在发达国家，社会组织的社会监督还体现为一些专门性的社会团体对社会组织的监督，这些社会团体对公共社会组织的监督不仅表现在对低层次公共责任的监督上，而且它们对公共事业组织高层次公共责任的评估和监督也能作出贡献。要加强对我国社会组织的监督，我们必须动员广泛的社会监督，与国家的行政监督和司法监督形成合力。要加强舆论监督。一方面，大众媒介的揭露成为政府规制机构和司法机构的主要信息来源；另一方面，媒体“曝光”影响公众态度和行为，对社会组织形成巨大压力。还可以仿效欧美等发达国家的做法，成立社会第三方独立机构，对社会组织的日常活动进行全过程的监督。

　　三、加强社会组织行业建设，发挥行业自律

　　（一）完善社会组织的自律约束机制。自律机制是指社会组织在法律和章程规范下的自我约束、自我控制的保障体系。社会组织虽然是不以营利为目的的公益性组织，但是在进行服务时也会受到各种诱惑的影响，如果不加强组织的自律将使其社会公信力下降，造成负面的影响。因此，必须完善社会组织的自律机制。要建立健全社会组织内部的规章制度，例如领导制度、董事会制度、选举制度、内部监督制度以及财务管理制度等。尤其是财务管理制度。目前财务监督是社会组织监督中最为薄弱的环节，极易造成财务管理的混乱和财务违规现象。因此，必须加强对社会组织的财务监管，监督其财产取得渠道、使用去向和运营状况，保证财产在不违背社会组织发展性质宗旨的情况下合法取得、合法运营。

　　（二）加强行业间的相互监督。基于互律的监督机制实施主要是通过行业监管来实现的。这里所说的行业监管主要指同类的社会组织通过自发联合组织起来的联合会、全国性协会或者行业性社团等，对同类会员单位进行的监督和管理，这种组织大多独立于政府和社会组织之外。行业监管的优势是依靠社会组织自身的力量对组织行为进行监督，专业程度高，节约监督成本，弥补政府与第三方评估的不足。政府要切实转变职能，加大购买社会服务的力度，将事务性、辅助性职能权力下放给行业协会商会，把能够通过社会服务完成的管理和服务职能委托或赋予给行业协会商会组织，增强其履职能力，不断提升行业协会商会的发展活力。要充分依靠行业协会商会组织，在制定行业发展规划等相关政策时，要主动征询行业协会商会的意见；出台行业规范和标准，要以行业协会商会的意见为依据；要允许行业协会商会对本行业不达标或违规失信企业进行禁止市场准入和责令退出市场处理，以树立行业协会商会在本行业中的权威。要理清行业协会与行政机关的关系，将行业协会商会与行政部门真正分离出来，进一步确立行业协会商会的法人地位，切实发挥好行业协会商会在行业规范管理中的主导作用。目前，广州、深圳等地政府已相继建立行业协会商会发展专项基金，用于对行业协会商会的财政扶持。上海也可成立相应的扶持基金，重点扶持行业协会商会发展，包括社会组织领域的协会发展。

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