海南省社会组织的发展研究

　　在计划经济体制向市场经济体制转型的今天，“小政府，大社会”的行政管理模式再次成为社会关注的焦点。“小政府”要求政府转变职能、简政放权，“大社会”要求社会组织同步发展，承担政府转移出来的部分公共职能。“小政府，大社会”通过精简机构、下放权力，将政府承担的部分职能推向市场，转移给社会。海南省从建省之初便推行“党政分开、政企分开、精简机构、下放权力、加强立法”的“小政府，大社会”行政管理模式，是我国行政管理体制改革的“试验田”。[1]1988年建省伊始，海南省与中央的行政机构设置便存在很大差异。这种差异使得改革一度陷入僵局。因为机构不对口，常常会出现一个厅长去中央开几个不同部门会议的情况。中央领导下来检查时，也常常会发出“海南的行政管理机构有待完善”的感慨。海南省的改革步伐走在全国前列，社会组织在海南的发展具有典型性。

　　一、社会组织在“小政府，大社会”改革中的角色定位

　　（一）满足公共服务多样化的需求。随着市场经济体制的建立，公共服务市场化趋势日益明显。公共服务的供给由政府垄断经营转变为由政府、企业和社会组织共同提供。政府提供的公共服务具有普遍性，而企业具有逐利性。政府、企业在提供公共服务领域都存在一定的局限性，而社会组织的存在起到了很好的补充作用。

　　（二）提高公共服务的质量和效率。社会组织具有非营利性和志愿性，追求公共利益最大化，更能保证公共服务的质量。另一方面，社会组织是公民志愿参与的自治组织，具有一定的自我管理能力。与政府机构严格的等级制度和审批制度不同，社会组织的组织机构更加灵活高效。

　　（三）合理高效配置社会资源。通过向社会募捐，社会组织将筹集的善款用于扶危济贫等公益事业，有利于物质财富在社会阶层之间的流动。除了物质财富，有些社会组织还会向社会提供文化、卫生等方面的公共服务，在追求社会利益最大化的同时，充分利用了人才、信息等社会资源，促进了资源的合理高效配置。

　　（四）促进社会公平。政府提供公共服务很难照顾到全部社会成员的利益。市场提供公共服务遵循等价交换原则，将一些付费能力低或无付费能力的人排除在外。而社会组织大多数都是以公益为核心，以社会弱势群体为服务对象。他们的加入可以有效地积聚社会资本，整合相关阶层的需求，促进社会成员的利益实现，促进社会公平。

　　二、海南省社会组织的发展环境

　　（一）社会环境。据统计，截至2012年底，海南省登记在册的社会组织达4385家。其中，基金会39家，社会团体2125家，民办非企业2221家。仅2013年，全省新成立登记的社会组织就达到793家。海南省的社会组织在“小政府，大社会”的改革背景下迅速发展，涉及领域不断扩大。 国家民政部和财政部等部委对于海南省建设社会组织体制的尝试给予高度肯定，并且连续三年对海南省社会组织开展社会服务项目给予资金支持。具体情况如下表所示：

　　从2012至2014年，国家财政共支持社会组织立项资金1023万元。海南省政府也从2011年起连续4年，先后从福利彩票公益金中拿出780万元，开展政府向社会组织购买服务试点工作，购买服务的内容涉及养老、扶贫、医疗、助学等服务。

　　（二）政策环境。近年来，海南省大力推进社会组织登记管理制度改革，利用经济特区的立法优势，出台了一系列走在全国前列的法律文件。第一，为促进社会组织的发展和规范化建设，近年来，海南省政府相继出台了《关于培育发展农村专业经济协会的指导意见》和《关于培育发展社区社会组织的指导意见》。海南省民政厅还专门成立了社会组织评估委员会，建立社会组织评估专家组。评估结果直接影响政府给出的优惠政策。第二，海南省民政厅于2012年5月下发《关于公益慈善类和社会福利类社会组织试行直接登记的通知》，对社会福利类、公益慈善类等四类社会组织实行直接登记制度，进一步激发社会组织活力，促进社会组织快速发展和社会治理结构的进一步完善。第三，2014年3月26日，省民政厅出台《关于行业协会商会与行政机关脱钩试点方案》，不断完善行业协会商会规范发展的长效机制。第四，海南省社会组织年检方式率先改革。民政部门每年都要对社会组织进行年检，增加了社会组织运行成本，影响了社会组织服务效率。从2014年开始，海南省在全国率先对社会组织年检方式进行改革，实行年度报告制度，社会组织的年度报告情况由民政部门通过电子政务公共服务平台公示，供社会公众查询。

　　三、海南省社会组织发展的制约因素

　　（一）信息透明度不够，公信力有待提高。目前我国社会组织的信息披露普遍存在披露内容少、质量参差不齐、披露渠道少、披露时间滞后等问题。一方面，社会组织自身信用不足，另一方面政府和社会公众对社会组织的信任度不高。在信息大爆炸的时代公众的监督意识逐渐增强，社会组织一旦有贪污腐败现象会很快被公之于众。公众对社会组织的信任危机是制约其发展的重要因素。

　　（二）资金来源单一，对外界依赖强。社会组织的资金来源一般有三种：政府资助、会费和营业收入、各类捐款。目前，海南省大多数社会组织的资金来源是会费，少部分依靠政府资助、社会捐赠、提供社会服务、资金利息滚存等获取资金。这样的资金来源方式稳定性差，依赖性强。

　　（三）缺乏专业人才，社会服务能力不足。海南省大多数社会组织的工作人员是兼职人员。工资待遇低、缺乏安全感等因素造成工作人员流动性很大。这种不稳定性无疑会制约社会组织的发展。在有些地方，社会组织甚至成为吸收机关事业单位离退休人员的“养老院”。专业人才的缺乏又直接影响社会组织的社会服务能力。

　　（四）社会组织缺少自律，外部问责困难。对社会组织进行问责包括以政府、捐赠者、受助者、独立的第三方评估机构、媒体、社会公众进行的外部问责，也包括社会组织的自律及行业自律。[2]目前我国社会组织也存在普遍的自律性不强问题，这一方面是由于其法人治理机构的不完善，另一方面是由于会员大会、董事会、监事会等组织结构不完善。

　　（五）绩效评估体系不完善，评估指标不全面。通过评估，可以对社会组织进行监督、引导和约束，促进社会组织能力与公信力的提升。我国目前对社会组织的绩效评估存在很多问题，一方面是评估指标的科学性、合理性、全面性有待提高，可另一方面是评估体系有待健全。评估指标尤为重要，具有指挥棒的作用，能直接影响社会组织的发展方向。目前我国缺乏客观公正的针对社会组织的评估机构，才会导致个别社会组织的负面新闻影响到整个行业。

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