中国社会组织:成长历程与现状透视

　　中图分类号：C912.2 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）05-0021-04

　　近年来，党的十七大报告、十八大报告以及国家“十二五”规划等多个文件中强调要“加快社会组织建设”、“引导社会组织健康有序发展”、“发挥社会组织在社会公共事务管理中的作用”。而无论是“加快建设”、“引导发展”，还是“发挥作用”，都应当建立在对当前中国社会组织实际状况的分析和把脉之上。鉴此，对20世纪以来中国社会组织百余年的成长历程进行回顾和扫描，对当前中国社会组织的现实状况进行透视和分析，无疑十分必要。

　　一、中国社会组织：成长历程

　　尽管传统中国一直存在着民间结社和民间公益活动，但由于大共同体本位制度的存在，公民社会长期湮没于政治国家之中，直到近代，一个相对独立的公民社会在中国才逐渐形成并得以发展。1978年改革开放之后，“由于赖以存在和发展的经济、政治、法律环境均发生了重大的改变，在中国历史上第一次大规模地催生了民间组织。”[1]而纵观20世纪以来中国社会组织的成长史，其历程可以概括为“一个过程、五个阶段”。所谓“一个过程”，是指从总体上看，中国社会组织的成长经历了一个曲折的过程；“五个阶段”则是指在这个曲折的过程中，中国社会组织的成长主要经历了萌芽、起步、停滞、复兴和扩展五个大的历史阶段，每个历史阶段又都受到当时的政治、经济、社会以及文化环境的影响，呈现出鲜明的历史特征。

　　1.萌芽阶段（20世纪初至1949年）。20世纪初至1949年新中国建立的40多年中，中国处于各种势力相互争夺的半殖民地半封建社会，这一时期不少社会组织在中国涌现出来，大致可分为六种类型：“一是行业协会，主要是由传统的手工业者、早期工商业者等组成的以维护群体利益和行业秩序为主旨的各种‘会馆’、‘行会’等。其中，有一部分是传统商会、行会的延续，另一部分则是伴随民族工商业的兴起而发展起来的新型行业组织。二是互助与慈善组织，主要是各种‘互助会’、‘合作社’、‘协会’、‘慈善堂’、‘育婴堂’等。其中，一部分是中国传统的互助组织和慈善组织的延续，另一部分则主要是由外国传教士所建立。三是学术性组织，主要是各种‘学会’、‘研究会’、‘学社’、‘协会’等。其中，一部分产生于清末洋务运动时期，是思想启蒙和西学东渐的产物；另一部分产生在20世纪20-30年代，是五四运动和新文化运动的产物。四是具有很强政治色彩的社会政治性组织，主要是以学联、工会、妇联、青年团等为代表的革命性社团，以‘三青团’、‘干社’等为代表的反革命社团，以及在抗战期间兴起的各种战地服务组织、救国会等。五是文艺性组织，主要是由文化界、文艺界人士创设的各种剧团、剧社、文工团、棋会、画社等。六是中国近代一直被蒙上一层神秘面纱的‘会党’或秘密结社，如哥老会、青帮、洪帮等，此类组织常常带有一定的反政府倾向，其中有一部分为革命党人所利用。”[2] 总体上看，萌芽阶段的社会组织活跃于中国社会的各个层面，多带有鲜明的政治色彩，在产生上则表现出典型的“自下而上”特征。

　　2.起步阶段（1949年至1966年）。这一阶段是中国社会组织发展真正的奠基时期。1949年新中国成立后，政府对民间结社进行了一次大规模的清理和整顿，一大批带有强烈封建色彩的互助组织、慈善组织以及带有宗教性、反革命性质的组织被依法取缔。与此同时，中国民主同盟、九三学社等一部分政治倾向明显的社团被确立为政党组织，成为中国共产党领导下并与其进行通力合作的民主党派。这期间，政务院分别于1950年和1951年制定并颁布了《社会团体登记暂行办法》和《社会团体登记暂行办法实施细则》，使用“社会团体”的概念来定义民间组织，确立了社会团体的类别、登记的范围、筹备登记以及成立登记的程序、原则、登记事项以及处罚等内容，确立了社会团体的分级管理原则，并从国家政权的角度初步建立了规范民间社团的分级登记管理体系。此后一直到 20世纪60 年代中期，社会组织在规模上得到了一定的发展。

　　3.停滞阶段（1966年至1978年）。从1966 年“文化大革命”开始直到1978年改革开放前的十余年间，中国的政治、经济、文化、教育等各个领域的工作和生活秩序都受到了严重冲击，民主与法制遭到严重破坏，社会组织的发展因此陷入瘫痪、扭曲和停滞状态，已有社会团体等社会组织几乎全部停止了活动。与此相反，一种特殊的“社会组织”――红卫兵组织以及各种各样的造反派组织却一度得到快速畸形发展。

　　4.复兴阶段（1978年至1998年）。“文革”结束之后，党和政府进行了拨乱反正，政治、经济、社会、文化等领域的工作重新回到正轨，民主法制建设逐渐得到加强，党和国家工作重心也实现了由“阶级斗争”向“经济建设”的转移。在改革开放政策的推动下，中国的各项事业得到迅猛发展，社会组织由此进入到复兴与结构调整的阶段，并再次步入发展高潮。这一时期，社会组织除了在数量上有急剧增长之外，在分布结构上也发生了明显的变化。20世纪80年代之前，中国社会组织的种类相对单一，主要是高度行政化的社会团体，如工会、共青团、妇联等。而到了20世纪80年代，社会组织的种类大为扩展，基金会、商会以及民办的学校、医疗机构等实体性服务机构快速发展起来。

　　5.扩展阶段（1998年至今）。从1998年起，国家先后修订了《社会团体登记管理条例》，颁布了《中华人民共和国公益事业捐赠法》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》《中华人民共和国民办教育促进法》等一系列法律、法规，为中国社会组织管理的法制化奠定了法律基础。与此同时，随着社会主义市场经济的快速发展，社会领域思想更加活跃，而经济体制改革、行政体制改革、政治体制改革等各项改革的深入推进特别是政府职能的加快转变又使得社会组织获得了更为广阔的发展空间，所有这些都进一步推动了社会组织向着更广的领域扩展，并呈现出多元化的发展趋势。 　　二、中国社会组织：发展现状

　　经过20世纪以来一百余年的发展特别是改革开放30多年来的快速发展，当前中国的社会组织无论在数量上、体系上、活动上和影响上都达到了一个前所未有的高度，具体体现为：

　　1.总体数量庞大。近年来，中国社会组织在数量上不断增长（详见图1和表1）。截至2011年底，“全国依法登记的各类社会组织共46.2万个，其中，社会团体25.5万个，民办非企业单位20.4万个，基金会2614个。”[3] 需要指出的是，这些数据只反映了中国社会组织数量的一部分，因为当前仅社会团体、民办非企业单位、基金会或国际分支可依法注册。换句话说，中国社会中还存在大量未在民政机构注册的各类社会组织，而它们的数量实际上远远超过了注册组织的数量。有学者认为，“保守估计，这些未在民政机构注册的组织总数应该不少于200万，主要包括挂靠在其他事业单位或社团下的各种组织、校园组织、各类草根组织、网络组织以及在工商部门注册获得企业（公司）法人资格的组织，还有一些正在转型的事业单位等。而总体来看，当前中国社会组织的总数应该不低于300万个。”[4]

　　2.组织形式多样。当前中国的社会组织不仅数量庞大，而且种类繁多，形式多样。仅在民政部合法登记的就有社会团体、民办非企业单位、基金会三大类。其中，社会团体又可分为工商业服务、科技与研究、教育、卫生、社会服务、文化、体育、法律、宗教、生态环境、农业以及农村发展、职业及从业组织、国际及涉外组织、其他等14类；民办非企业单位又可分为科技服务、生态环境、教育、卫生、社会服务、文化、体育、商务服务、宗教、国际及其涉外组织类、其他等11类；基金会又可分为公募基金会、非公募基金会以及境外基金代表机构等3类。除了上述三大类多个小类之外，中国的社会组织至少还包括工商登记的非营利组织、城市社区群团组织、农村基层民间组织、境外在华NGO以及其他新型社群组织等。而中国社会组织中，“除了许多较为独立的各种法人形式、实体形式的组织之外，还有许多具有较强依附性、寄生性的非独立或半独立的组织形式，主要依附于各级各类党政机关、事业单位、社会团体等；亦有许多具有较强流动性、松散性的非固定或半固定的组织形式，主要采取沙龙、俱乐部、会所等形式。”[5]

　　3.活动领域广泛。从实践观察来看，中国社会组织的活动领域十分广泛。清华大学NGO研究所2000年进行了一项调查显示，当时中国的社会组织已经存在于中国经济社会的各个主要领域里，其中相对重要的领域依次为：“社会服务（44.63%），调查、研究（42.51%），行业协会、学会（39.99%），文化、艺术（34.62%），法律咨询与服务（24.54%），政策咨询（21.88%）和扶贫（20.95%）。”[6] 而当前在民政部门合法登记的三大类社会组织中，社会团体的五个最主要的活动领域依次为：农业及农村发展（20.43%）、社会服务（13.33%）、工商服务（9.76%）、文化（8.81%）和科技研究（7.5%）；民办非企业单位五个最主要的活动领域依次为：教育（51.42%）、社会服务（15.56%）、卫生（10.58%）、科技服务（5.37%）和文化（4.33%）。①由此可见，中国社会组织的活动领域虽然十分广泛，但同时又相对较为集中，而这些较为集中的活动领域通常是社会需求旺盛、公共物品供给不足且政府政策又相对允许和鼓励发展的领域。

　　4.行动能力初显。随着中国社会组织的发展壮大，其行动能力也在实践中逐渐显露出来。近年来出现的怒江建坝、汶川地震救援等一系列有代表性的标志事件就是最好的说明。在2004年的怒江建坝事件中，由于绿家园、大众流域、自然之友、绿岛、地球村等环保组织的积极介入和反对，诱发了一场大规模有关是否在怒江筑坝建设水电站的社会争论，并引起了温家宝总理的重视，该项目最终也因此被搁置。2005年6月9日，中国社会转型论坛在“2004年影响中国社会转型的20件大事”中将“环保组织阻建怒江水电站事件”列为第九位，指出“民间组织开始对公共政策产生重大影响”，并认为“纯粹的民间组织质疑并最终改变了政府的决策，这是一个飞跃，在中国的社会发展进程中具有里程碑式的意义”。[7]而2008年“5?12”汶川地震发生后，很多社会组织在第一时间就赶到了现场，并在救灾抢险、灾后重建包括心理援助等方面都发挥了很大的作用。这些社会组织在汶川地震救援中参与之广、行动之迅速、联动反应之强以及所表现出的志愿献身精神、集体合作能力及不畏艰险的意志等，给全世界留下了深刻印象，令世人对中国社会组织刮目相看。

　　三、中国社会组织：总体特征

　　虽然改革开放以来中国社会组织的发展可看作是“全球结社革命”的一部分，但由于中国和西方国家的社会基本制度有着本质区别，社会结构、文化传统等存在重大差异，受这些因素影响，中国社会组织在发展过程中呈现出了一些不同于西方发达国家社会组织的特点。

　　1.官民二重性突出。一般来说，社会组织主要以志愿性为基础，通过其自身的公共性活动以实现一定的公共利益。然而，中国的社会组织由于产生的条件和环境有自己的特殊性，因此，与西方不同，中国的社会组织具有明显的“官民二重性”特征：一方面，社会组织作为“公民社会组织”，独立于政府，为广大民众服务；另一方面，社会组织又与政府有着千丝万缕的联系。实际上，在中国，绝大多数能够有效运作并具有一定社会影响力的社会组织主要是由政府创建并受政府主导的，特别是诸如学术团体、行业协会、基金会等一些有重要影响的社会组织表现尤为明显。虽然自20世纪90年代以来，为了提高社会组织的自主性，政府不断以文件形式规定党政部门现职领导人不得担任各种民间组织和民办非企业单位的领导职务，但是对重要的和具有一定影响力的社会组织，政府始终掌握着主导性。而从资金来源上看，这些重要的社会组织的活动经费一般也是由政府财政拨款，在经济上主要甚至完全依赖于政府。

　　2.行政化色彩浓厚。受官民二重性特征的影响，加之对政府的依赖，中国的不少社会组织带有浓厚的“行政化”色彩。②特别是那些具有官方背景的社团组织以及一些行业协会、专业协会和知名基金会等，这一特征表现得尤为明显。就前者而言，它们一般接受各级党政机关的领导，享受一定的行政级别，其领导人的任免也由主管单位的党委决定；就后者来说，它们的主要领导人通常也是由各级党政部门任免，有编制并享有一定的级别，更有甚者，有些行业协会甚至承担部分行政管理职能，被称为“二政府”。在这样的情况下，一些具有官方背景的社会组织的负责人和工作人员仍然沿袭着行政单位的传统思维模式，将政府机关的官僚习气带入到组织管理和运转之中，结果导致主动性、创造性和进取精神缺乏，服务意识淡漠，应变能力低下，运行效率不高。 　　3.运作管理不规范。中国的社会组织绝大多数是在改革开放后的30多年中成长和发展起来的，其结构和功能都还很不规范，加之受官民二重性和行政化的影响，中国社会组织的社会公信力总体不高。近年来爆发的一些事件更是导致不少社会组织的社会公信力急剧下降。如中国红十字会和中华慈善总会因分别受“郭美美事件”和“捐赠门事件”的影响，其公信力被社会公众普遍质疑。实际上，这些事件之所以出现，社会之所以质疑它们的公信力，究其根本原因，还是在于这些社会组织没有按照公益慈善组织的规范进行运作，内部管理机制混乱，财务收支缺少公众监督，工作人员缺少从事慈善事业必备的素养等。而除了上述这些具有一定社会知名度的自上而下建立的“官办型”社会组织外，不少自下而上生长起来的“草根型”社会组织，其项目运作、资金使用、财务管理等方面同样十分混乱，加之缺乏有效的自律机制和监督机制，结果产生了各种问题，甚至出现贪污、挪用、卷款潜逃等恶性事件。

　　4.发展不平衡明显。中国社会组织在发展上的这种不平衡特征主要体现三个方面：一是社会组织内部发展的不平衡。一般来说，根据其产生方式的不同，中国的社会组织大致可以分为自上而下的“官办型”和自下而上的“草根型”两大类。相对于后者，前者多具有官方背景，其中的一些组织如中国红十字会、中华慈善总会等甚至有国家法律来保证其地位，它们在活动经费、办公场地、人员工资等方面一般可以得到政府的帮助、支持或资助，不必为组织的生存和发展发愁，因而容易获得更多的社会资源，增强自身的经济实力，吸引更多的成员，开展更多的活动，从而扩大社会影响，得到社会更多的重视，获得更好的发展。二是社会组织区域发展的不平衡。社会组织的发展与区域经济社会发展水平有着重要关系，如同我国经济社会发展在东、中、西部存在较大差异一样，我国社会组织的发展也表现为东部发达地区多，西部贫困地区少。三是社会组织城乡发展的不平衡。由于城乡之间经济社会发展水平以及城乡公众对社会组织认知程度存在较大差异，社会组织在城市特别是特大城市更容易获得社会关注和支持。而在中小城镇和农村地区，除了扶贫开发、环境保护等少数外来社会组织之外，本地社会组织往往难以得到充分的资金支持，因而发展缓慢。

　　注 释：

　　①根据《民政部2011年社会服务发展统计公报》相关数据计算

　　得来，见：http：//www.gov.cn/gzdt/2012-06/21/content_2166

　　922.htm.

　　②有学者将我国社会组织的行政化分为“被动的行政化”和

　　“主动的行政化”两个方面，前者是指政府因组织的惯性将

　　社会组织纳入行政层级管理的轨道，例如，一旦社会组织与

　　政府签订协议，接受政府的委托，参与公共服务的生产，政

　　府就会不自觉地将社会组织纳入层级管理的范畴；后者是指

　　社会组织为了获取政府的资源支持和其他优惠条件而主动地

　　向政府靠近，接受政府的领导或干预。而无论是出于政府组

　　织惯性的被动行政化还是出于社会组织资源获取的主动行政

　　化，其根源都在于社会组织对政府的资源依赖。参见：易承

　　志.社会转型与治理成长：新时期上海大都市政府治理研究

　　[M].北京：法律出版社，2009：143.

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