多维度社会转型背景下的日本小城镇城镇化研究

　　Abstract： The urbanization of small towns in Japan is directly related to Japan’s multi-dimensional institutional and social changes. During this process， the Japanese government takes several administrative and legal measures such as the relaxation of land transfer control， the encouragement of integrating cities， towns and villages， and the promotion of the industrial transition of rural areas. Consequently， the multi-dimensional social and institutional transition constitutes the principal feature of small-town urbanization in Japan.

　　Key words：Small-town urbanization；Multi-dimensional social transformation；land transference；the integration of cities， towns and villages；characteristic industry support

　　中图分类号：C912 文献标识码：A

　　文章编号：1674-4144（2015）-06-87（4）

　　日本与中国同处于东亚地区，社会发展的历史、制度和文化都极为相似，尤其是农村与农业在向城镇化和工业化转型过程中所面临的问题也极为相似。因此，总结日本小城镇城镇化的做法和经验，对于推进我国的小城镇城镇化具有十分重要的借鉴意义。

　　日本的工业化始于明治维新时期，就城镇化的进程来看，主要经历了三个阶段：第一阶段为初始阶段（1920-1950年），城市人口占比由1920年的18%上升到1950年的37%；第二阶段为加速阶段（1950-1977年），期间日本城市化率从37%上升到76%，年均增长1.5个百分点；第三阶段为成熟阶段（1977年至今），日本进入了后工业化时代，城镇化率也转入平稳增长阶段。[1]到2005年，日本的城镇化率达到86%，2011年，城镇化率已达到91.3%。[2]日本的小城镇城镇化是基于城镇化的大背景展开的，概括起来看，日本小城镇的城镇化与放宽土地流转管制、市町村合并、农村地区的产业转型、小城镇社区营造活动等多维度的制度和社会变迁直接相关，这种多维度转型也就构成了日本小城镇城镇化的主要特征。

　　1 放宽土地流转为小城镇的工业化和城镇化奠定了基础

　　城镇化必然要以土地利用的转型为前提，而要实现土地利用向非农产业的转型，前提就是放宽对土地流转的限制。二战以后，日本先是通过实施自耕农制度，建立了土地耕种的小规模家庭经营方式。之后又放宽土地流转限制，实现了土地利用向大规模集中经营和非农化利用的转型。这个过程，不仅推动了日本的工业化和城镇化进程，也促成了工业化向乡村的扩散，为小城镇的城镇化奠定了基础。

　　1.1 《农地法》与小规模家庭经营方式的确立

　　日本城市化起步于20世纪50年代初，与此同步展开的是日本政府对农地制度的改革。二战后，日本采取政府强力主导的方式，通过购买地主的土地转卖给无地或缺少土地的农户，将农地所有权和使用权结合，从而确立了自耕农体制，自耕农的比重达到88%。1952年，日本制定了《农地法》，从法律上对这一制度做了确认，由此形成了日本以小规模家庭经营为特征的农业经营方式。1950年，日本共有农户618万户，户均耕地0.8公顷，其中1公顷以内的农户占到了77.5%，占地2公顷以上的农户不到3.5%。从当时的社会发展背景来看，日本政府强力推动土地制度改革，实际上是顺应工业化和城市化对土地的需求而展开的。郝寿义等人的研究表明，20世纪20年代到50年代，随着日本工业化的快速扩张，旧的农地制度、特别是地主土地所有制和土地租佃制为主的封建制度，已经成为工业化和城市化发展的障碍，改革原有的农地制度，解放农业生产力，为工业化和城市化提供更充分的原料和发展空间便成为必然选择。[3]

　　1.2 放宽土地流转管制，促进要素流动

　　上世纪50年代末和60年代初，日本工业化加速推进，加快了农民向大都市地区的流动。逐步加剧的人口转移，导致日本农村地区人口大幅度减少。为了保护农业、振兴农村地区，日本政府采取了加大对农业机械化补助、对农产品进行价格保护等政策。同时，适时放宽土地所有权流转限制，提倡土地转让和相对集中，鼓励扩大土地占有规模。1961年，日本制定了《农业基本法》，提出放宽对农地占有面积的限制，鼓励农地适当集中，有步骤地推动土地流转，以此来实现农业的规模化经营。1962年，《农业基本法》修正案出台，该修正案允许进城农民将土地委托给小规模的农业合作社代耕，并规定小规模的农业合作社必须从事农业生产，这一措施让日本在农民减少的情况下，依然维持了农业的发展。1970年日本对《农地法》进行修改，政府明确取消了对购买农地或租用农地的面积限制，完全放宽了土地流转管制。1971年，日本又制定了《农村地区工业引进促进法》，鼓励将工业引向农村，扩大了农村就业机会，农户从事非农工作的收入占到家庭总收入的80%以上。 　　放宽土地流转管制，一方面推动了土地的集中和规模化经营，使人口的非农化转移具有了现实可行性；另一方面，也为土地本身的非农化利用提供了可能性，并为农村地区人口的非农化就业提供了更多空间。这一切都为小城镇的城镇化转型提供了现实基础。

　　2 市町村合并加速了小城镇城镇化的进程

　　日本的工业化和城市化的全面推开，不仅促成了农村土地制度改革和土地利用的转型，也推动了农村社会管理构架的变迁，促成了日本历史上三次大规模的市町村合并浪潮。

　　2.1 日本市町村合并的背景和主要进程

　　日本自江户时代起，自然地形成了大量町村，这些自然村落是人们生活与劳动的场所。1878年（明治11年），日本制定“郡区町村编制法”后，町村正式被明确为行政区划的基本单位。

　　日本历史上共经历了三次市町村大合并。其中，第一次市町村大合并发生于19世纪的明治时代。1886年，日本首次明确提出要在全国范围内普及小学的4年义务教育制，为此，日本政府就按照每一地区建立一所小学所需要的人口规模来设置町村，制定了每一町村为300-500户的规模标准，在全国范围内实施町村合并。这次市町村合并使原来的町村数由1888年的71314个迅速减少到1889年的15820个，在日本历史上称之为“明治大合并”。

　　第二次市町村大合并是二战结束以后实施的“昭和大合并”。二战结束以后，日本加快了民主化进程，于1947年颁布并实施了《地方自治法》。《地方自治法》对作为地方公共团体的市町村应承担的行政事务作了明确规定，包括需要设置与管理新制的初级中学，要承担市町村的消防工作，要面向当地居民承担社会福利与卫生保健方面的职责等。面对这些新增添的工作和业务，原来的市町村就显得规模偏小、财政支付能力偏弱，难以应对扩大了的新业务。为此，就需要调整市町村的规模，使其更适合应对新的管理事务，提高处理行政事务的效率。于是，日本于1953年（昭和28年）制定了《町村合并促进法》，再次以学校设置标准为基准，即根据建1所初级中学最有效的区域人口规模（8000人）为基准，作为确定町村的人口规模标准。到1956年，按照新的町村设置标准，日本的市町村数由1953年的9868个降为1956年的3975 个，其中町村减少了约6000个左右。

　　在完成了第二次市町村大合并之后，从1970年至2000年的30年间，日本的市町村数变化不大，处于相对稳定期。但是，2000年之后，日本市町村合并的速度又有所加快，2000年至2007年短短几年中，日本全国的市町村总数由3229个降为1804个，减少了1425个。2007年日本全国的市、町、村数分别为782个、827个和195个，而之前的2000年，市、町、村的数量分别为671个、1991个和567个，町和村的数量分别减少58.46%和65.61%。这次市町村合并高潮，被称为“平成大合并”。[4]

　　2.2 日本市町村合并的原因及其对城镇化的影响

　　市町村合并有着极其复杂的社会经济背景，工业化带来的农村人口减少，城市化和现代化向农村地区的蔓延及其对农村社会治理提出的新要求，都是促成市町村合并的重要因素。更为重要的一点在于，战后日本把推进市町村合并作为推动农村劳动力实现就地转型、加快农村城市化的重要途径，[5]从这个意义上讲，市町村合并不仅是农村社会管理构架的变迁，更是日本现代化和城市化进程的一部分，是实现小城镇城镇化的重要手段。

　　正是由于这样的背景原因，日本的市町村合并在推动农村社会治理现代化的同时，也极大地推进了町村的城镇化进程，主要体现在：（1）市町村合并直接推进了农村社区向城市社区的转型，加速了日本农村的城市化进程。研究表明，除部分市，如东京都三鹰市在经济发展及外来人口引进的影响下，由村演化为町，又由町演化为市外，相当一部分市的形成是通过市町村合并而形成的。因此，市町村合并是日本加速推进农村城市化水平的重要途径。尤其是平成大合并中出现了许多的无村县，对于日本农村的城市化而言，这显然是重要的助推力量。（2）涌现出一批城乡一体或以城带乡发展型的田园都市。在日本， 町是村与市之间的过渡形态。但是，与村不同，町的发展大都已经包含了都市发展的某些元素。因此，以町村合并为基础发展而来的市，最初都具有小城镇城镇化的特征，最终往往形成具有城乡一体特征的田园都市型城市。实际上，平成大合并中，日本就直接出现了一些较大规模的以城带乡型的田园都市。（3）推动了人口素质的提高和人口城镇化的进程。市町村合并，尤其是町村制向市制的转变，一方面将原来的居民植入了一个更大的、可以城乡互通和融合的行政版图中，从而可以实现以城带乡，带动农村居民接受更多的现代化和城市化熏陶，实现人口素质的提高；另一方面，也可以在某种程度上让居民拥有了分享现代化、城市化的满足感，从而激发他们融入城市化的积极性，更主动地参与到城市化浪潮中。所有这一切，在推动人口素质提高的同时，也就加快了人口城镇化的进程。（4）推动了经济社会发展转型。伴随着市町村合，地方公共事务的组织更加现代化，人口素质不断提高，人们也开始对本土发展给予了更多关注和热情。于是，一方面市町村合并后，人们可以从广域的视角来考虑道路交通、公共设施、土地利用、环境保护、观光旅游、城乡交流等，这种对原有市町村分界的突破，促成了更现实的城乡一体化的考虑，使区域发展具有了更多的可能性。另一方面，市町村合并所带来的区域形象提升，也吸引了更多的外来投资。而城乡居民与各类社会团体在市町村合并后，也更多地关心与积极参与新市町村的规划与建设，从而使城乡社会经济资源的配置更合理，发展也获得了新的契机。最终带来的结果是，新兴产业和业态不断融入，社会事业逐渐发达，加速了整个区域的经济与社会结构的转型。

　　所有这些作用和影响，从大的城市化格局上看，所呈现的是日本城市化的一般过程。但就乡村地区而言，这种市町村合并及其产生的效应，则构成了乡村地区小城镇实现城镇化的一种特殊机制，显示出了日本小城镇实现城镇化的独特路径和实现方式。 　　3 以特色产业支撑小城镇城镇化的有效展开

　　日本城镇化的一个特色，就是市町村合并，以此扩大城市人口，这实际上也就是通过取消自然村，加速城市区域的扩展。这种通过区划调整来推进城镇化的方式，往往需要后续的现代化和城市化持续推进来实现完整意义上的城镇化，所以这实际上是在城镇化过程中促成市町村城镇化转型的方式。借助这个过程，有些地区完成了向城市的转型，有些地区则由于地理环境或资源条件的限制，只能作为小城镇寻求自身的发展机遇和空间。在这些地区，要实现小城镇的可持续发展，显然更需要产业的支撑。从目前的情况来看，这些小城镇的主要选择是立足本地资源禀赋，发展特色产业，以此带动和支撑小城镇的城镇化。

　　日本山形县的小国町是一个仅有1.1万人口的山林小镇，它居于日本东北部的西部沿海，远离大城市，周围是山，有3条河流流过，是孤立于大都市群之外的一个小城镇。1955年小国町仍有1.8万人口，但随着沿海地区的繁荣发展，大量人口被吸引过去，小国町的人口逐年减少，发展也陷入困境。町政府为了重新振兴本地的发展，除了发展水力发电、办工厂之外，力求通过科学规划来寻找和利用本地特色，由此开始大力发展特色旅游和旅游农业，开发自然旅游资源，吸引城里人来度假，收到了极好的效果。

　　借助动漫文化与旅游资源的良性互动，带动小城镇实现高效、生态和可持续的城镇化发展之路，也是日本以特色产业支撑小城镇城镇化的重要选择和方向。日本是动漫生产和消费大国，动漫已成为一种文化甚至生活方式。而进入20世纪90年以后，由于工业化和城市化的无序扩张，造成了对生活多方面的负面影响，人们的文化选择开始呈现出返璞归真、向往传统文化的意向。于是，对乡土文化进行重新评价，重新认识和体验乡土文化便成为生活在大都市人群的一种文化倾向或精神寄托。在此背景下，动漫的开发开始呈现出浓浓的乡土情怀，那些动漫作品中作为外景地的乡村小镇，开始引起旅游开发商的关注，并迅速成为公众欢迎的旅游目的地，动漫文化与旅游开发相结合，催生了一批动漫文化旅游小镇。有研究表明，[6]这种基于动漫与旅游的结合而生出的小城镇城镇化方式，可以对小城镇的发展产生独特作用：一是促进小城镇产生经济集聚效应。日本动漫旅游产业能形成结构完整的产业集聚，包括动漫制作方、产品供应商、销售渠道和基础设施提供者，并拓展到提供专业培训、教育、信息、研究等支持的政府和其他机构组织，进而为当地小城镇集聚产业、资金、人口，成为促进小城镇产业集聚效应的重要途径。二是为小城镇塑造个性和品牌。动漫旅游以地域文化挖掘与动漫形象融合为核心，能够在某种意义上维持和强化地方性，引领小城镇特色化发展，激活小城镇文化。同时，动漫旅游作为一种体验活动，能将一个小城镇的文化资源转化为吸引物，在使游客获得亲身感受和体验的同时，被迅速传播出去而形成目的地品牌形象，吸引社会大众前来消费，推动小城镇向品牌化发展。三是推动小城镇向生态化与集约化发展。日本推进动漫旅游业，直接带动小城镇的绿色发展，动漫旅游业能够促进生态旅游基础及配套设施建设，引领游客市民的生态环保意识。四是动漫旅游业的发展能够提高小城镇居民的素质，有效带动就业，促进小城镇与现代社会的对接。

　　进一步来看，日本的小城镇之所以能够借助特色产业发展来支撑城镇化的展开，与日本政府实施的一些相关政策分不开。实际上，上个世纪70年代以后，日本政府就针对农村出现的“过疏化”现象，开始推动工业反哺农业的政策。他们不断加大资金投入，进行大规模的基础设施建设。80年代中后期，日本全国村镇基础设施水平已基本达到了城市的配置水平。为保证城市化顺利进行，日本政府还制定了《向农村地区引入工业促进法》、《新事业创新促进法》及《关于促进地方中心小都市地区建设及产业业务设施重新布局》等法律法规，并通过工业化和城市化发展引导农村人口向小城镇集中。[7]所有这些政策安排都成为小城镇发展特色产业、建立城镇化产业支撑的重要保障。

　　我国当前推进的城镇化建设，面临着农村土地制度改革、农村产业发展、人口转移和社区转型、公共设施建设等众多问题，在推进农村土地流转、农业规模经营、村庄合并、镇园一体化发展等方面，日本多维度社会转型背景下的小城镇城镇化经验，可以为我们提供有益的借鉴。

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