政府和社会资本的合作(PPP模式)探讨

　　中图分类号： F127 文献标识码：A

　　1 引言

　　1.1 背景和目的

　　十几年来，为解决地方政府不能直接从资本市场融资的体制障碍，地方政府通过国有资产组合、出资并授权成立了集融资、建设和经营、债务偿还相结合的国有融资平台公司，把政府融资行为转化为国有企业行为。利用国有融资平台公司举借政府性债务机制，对促进基础设施建设和公用事业发展起到了积极作用。但是，缺乏对地方政府举债管理规范机制，造成地方政府举债过度，难免会造成政府信用降低，不利于经济社会持续健康发展。

　　我国处于社会主义市场经济的初级阶段，还需要大量的物力用于民生、教育、国防等建设，过度依靠政府来独立运作公共基础设施建设项目，对经济社会持续健康发展带来不利因素。

　　为控制地方政府举债规模，同时又要促进我国基础设施建设发展， 2014年9月21日，国发【2014】43号《关于加强地方政府性债务管理的意见》出台。《意见》明确政府举债主体、规范、方式、程序、用途、偿债责任等措施，《意见》对地方政府举债融资机制提出“推广使用政府和社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。” 并且提出“对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。”在法律、法规、政策层面，提倡并支持政府与社会资本合作模式（PPP模式）。

　　1.2 探讨内容

　　PPP模式即公共政府部门与民营企业（私人）合作模式，在我国称为政府和社会资本合作模式，本质上是因基础设施和公用事业建设需要的一种融资模式。本文根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金[2014]76号、《关于印发政府和社会资本合作模式操作的通知》财金财金〔2014〕113号、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》发改投资[2014]2724号等文件为指导，对PPP模式项目采购、项目执行、项目移交三个环节一些问题进行探讨，并提出解决方法。

　　2 政府与社会资本合作项目采购

　　2.1 PPP模式项目采购对象

　　明确PPP模式项目采购对象是PPP模式项目采购中的重要环节。在私有制国家，由于土地和矿产资源私有化，投资人拥有建设期和运营期项目产品所有权，而且权属是完整的，所以私有制国家BT的项目产品可以适用买卖关系，即“建毕移交”，BOT项目是用项目产品一定时期的收益置换产品的所有权，“收毕移交”，两者都是实施“回购”制度，所以真正意义上的BT、BOT模式项目采购对象是项目产品。

　　在公有制制度下，由于土地和矿产资源是社会公有，BT、BOT模式下投资人对建设期和运营期间的项目产品所有权是不完整的。BT 的产品只能“部分买卖”， B0T项目产品用一定时期的收益置换产品部分所有权，项目采购对象是项目产品部分权属，是和真正意义上的BT、BOT模式是有区别的。我国第一个BOT模式项目试行出现在1996年的广东省，最近几年全国各地纷纷仿照，利用BT、BOT模式实施基础设施建设，历经十多年。十多年来，国家法律、法规、省部委规章、地方性规章没有一纸片语公布BT、BOT模式有关规定，探究原因，就是BT、BOT模式应该是私有制制度下的产物，不适用于公有制制度。

　　因为公有制制度下土地、矿产资源公有，所以社会资本参与基础设施和公用事业的建设，不能说是社会资本直接进行投资建设，冲其量只是“代投资”或者说“投资合作”。社会资本承担的设计、建设、运营、维护、移交过程中产生的成本，政府按照“成本+服务费”的形式进行“补建设”、“补运营”的“补贴制”偿还而不是“回购制”的买卖，形成公有制制度下政府与社会资本合作投资特色模式。

　　因为PPP模式实施的是公有制制度下的“补贴制”原则，所以在整个PPP模式程序中，项目产品所有权始终是归政府所有，不存在“回购制”的买卖关系，从而解决了项目产品的所有权问题。政府和社会资本合作模式项目采购对象实质是政府购买社会资本“代投资”的服务，而不是产品的本身。这样，政府与社会资本合作模式下的合同主体、合同性质、项目的采购方式等就有一定的合法性，但是相关关系变得错综复杂。

　　2.2 PPP模式项目采购“服务合同”

　　2.2.1 合同相对的主体

　　《关于加强地方政府性债务管理的意见》提出“投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。”上述规定，将PPP模式主体分成“投资者独自成立特别目的公司建设和运营合作项目。”和“投资者与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。”二种模式。

　　在政府与社会资本合作模式下，政府从公共产品直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”和“监管者”，其中“合作者”为模式核心。《关于印发政府和社会资本合作模式操作的通知》第21条：“需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。”这就说明，成立特别目的公司的PPP模式采用二级制合同模式，第一级合同是社会资本和政府委派的机构（非政府本身）签订的合同，第二级合同是社会资本、“合作者”共同成立的项目公司和政府委派的机构（非政府本身）签订的合同。二级合同不同主体和合同主体相对性发生问题。 　　因此，按照下列二种分类，有利于解决《合同法》上的主体问题。一、 “投资者独自成立特别目的公司”模式下，采用“签署关于承继项目合同的补充合同。”二、“投资者与政府共同成立特别目的公司”模式下，采用“由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同”。不管采用何种分类，在项目采购过程中（比如在招标文件中）要作出特别声明，避免出现《招投标法》里禁止的“阴阳合同”。

　　社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。这里指出社会资本只能是企业法人，项目公司股东只能是企业法人，排除了自然人。对于独资企业是否能充当社会资本，《通知》没有明确，根据《合同法》规定独资企业股东（有自然人或者法人）对独资企业本身要承担无限责任，但是独资企业成为项目公司的股东时，因为项目公司是股份有限公司，所以作为项目公司的股东独资企业在PPP模式项目中承担的是有限责任，所以符合社会资本主体资格。《通知》还排除了本级政府控股国有企业，其目地就是为了防止PPP模式项目债务转移到政府融资平台上。

　　事实上，很多政府操作机构却将“社会资本”的资格限制在具有对本PPP项目承包施工资质的企业上，这和PPP模式精神不相符的。“社会资本”应该注重拥有较大的资本金，具有较强的融资能力和管理能力上的企业，因此，不能将“社会资本”限制在是否具有对本项目承包施工资质上。而且，如果将具有承包施工资质企业当作“社会资本”成为项目公司股东，除非该企业不参与本项目承包施工，否则既是投资人又是承包施工方，不利于项目管理，也违法了《招投标法》关联性原则。

　　当然，PPP模式的投资人也不能完全排斥对本项目具有承包施工资质的企业，毕竟这些企业对本项目的专业化程度比其他企业要高，而且也有较大的资本金，具有较强的融资能力和管理能力。这些企业可以利用联合体形式参与，只是进入项目公司的股东身份的还应该是其他“社会资本”。施工企业在项目上的身份、在项目公司的权利和义务可以利用联合体协议来明确。现实里，比较理想的是金融投资机构和承包施工资质组成的联合体。

　　政府本身不能成为项目公司股东，只有委派机构代表政府成为股东，而委派的机构也应该是企业，比较理想的是将来接收移交的国资企业。PPP模式并没有限制本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业代表政府委派机构成为项目公司政府方发包方或者项目公司股东。事实上，第一级合同发包方和第二级合同的项目公司股东恰恰是本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业最为理想。同时，根据《合同法》规定PPP模式要求在第一级合同政府发包方和第二级合同政府股东应该是不同的主体。

　　2.2.2 项目合同性质

　　实体上，PPP模式政府实质是采购社会资本提供的“服务”。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》里PPP操作模式为经营性项目、准经营性项目、非经营性项目。

　　传统政府采购项目实质是加工承揽合同，政府可以控制项目总投资，可以减少或者增加工程量，“量”和“价”都可以变化，私有制下的BT合同是买卖合同，政府不能单方对“量”和“价”进行变化，私有制下的B0T合同是融资租赁合同，政府无视“量”和“价”的变化，它们都是以产品为标的物。政府和社会资本合作PPP模式项目合同政府采购的不是产品本身而是对产品的设计、建设、运营、维护管理的服务。在经营性项目上，社会资本的“成本+服务费”在经营收费中得到弥补。在准经营性项目上，社会资本的“成本+服务费”在经营收费中不足以弥补部分，政府进行补贴，就是所谓的“补建设、补运营”。在非经营性项目上，社会资本的“成本+服务费”政府进行全额补贴，就是所谓的全额“补建设、补运营”或者只是“补建设”，政府自己管理运营。

　　综合以上分析，PPP模式项目合同应该是委托合同。委托社会资本和政府资本共同进行项目设计、建设、运营、维护管理。在委托合同模式下，政府对项目的“量”和“价”都可以变化的，这就要在合同中特别重视在“量”和“价”变化的情况下，如何保护社会资本的利益问题，设置好“恢复相同经济地位”原则。

　　程序上，PPP模式项目还要解决第一级合同和第二级合同地位问题。“项目公司与项目实施机构重新签署项目合同”时，第一级合同应该是框架性合同，只是具有指导性意义，第一级合同里的原则性规定全部要细化在第二级合同里。按照《合同法》理解，在重新签署项目合同以后，第一级合同（包括招标文件）不应作为项目合同购成的一部分，所以在第二级合同条款里必须穷尽第一级合同需要约定的内容，而且必须穷尽招标文件里的内容（如果有招标文件），对于确实无法穷尽的内容，必须在第二级合同特别条款明确约定按照第一级合同原则性处理。“或签署关于承继项目合同的补充合同”时，第二级合同是第一级合同承继，第一级合同就是实施细则合同，第二级合同只是主体上的变化和未尽事项增减补充合同，那么在项目采购上要特别详细明确，第一级合同不能仅仅建立框架性条款。

　　3 政府与社会资本合作项目执行

　　3.1 项目公司股权和盈亏

　　PPP模式政府委派的项目“合作者”职责是在项目建设中实施“监管者”责任和减少政府的举债责任，政府并没有赋予“合作者”盈利职能。《合同法》规定项目公司盈亏在没有约定情况下，一般是按照股权比例进行处理，也可以按照双方另行约定处理，按照股权比例或者按照具体约定来处置盈亏，都要体现在公司章程上。

　　按照股权比例进行处理盈亏问题。PPP模式政府委派的项目“合作者”基于它的职责不应占很大比重的股权。“合作者”在重大的决策上能行使否决权，普通实务上履行“监管者”职责就可以了。PPP模式项目公司总投资=社会资本的自有资金+融资资金+政府自有资金。因为社会资本承担的是自有资金和融资资金总和的风险，而政府资本只是承担自有资金（一般等同于政府资本的注册资本）的风险。社会资本股权比重=（社会资本的自有资金+融资资金）/总投资，而政府资本股权比重=政府资本自有资金/总投资。因此项目公司的股权比重不能按照双方自有资金占总投资的比例为准，更不能按照双方注册资本金占总投资的比例为准（政府资本自有资金一般等同于社会资本的注册资本），避免风险和收益不平衡的矛盾。 　　根据公司章程约定双方盈亏处理，可以采用股权比例和盈亏承担比例相分离原则。这个原则的好处是当政府增加股权比例到40%甚至更多时，政府股东具有更多的“监管”话语权，但是在盈亏承担比例上又可以按照政府资本自有资金/总投资比例享受和承担，同样避免风险和收益不平衡的矛盾。

　　3.2 服务费和投资回报

　　PPP模式项目合同应该是委托合同。社会资本投资回收依靠政府对“成本+服务费”进行补贴。对“成本补贴”不是社会资本投资的目地，对“服务费”的补贴是目地。但是从社会投资角度来说，某种意义上“服务费”也理解为“成本”，因此仅仅回收“成本补贴”+“服务费” 社会资本投资的意愿还是不强烈的，这就需要设置投资回报的问题。很多PPP模式政府委派机构认为，项目公司可以从项目发包差价里获取利益，或者从运营盈利中获取利益，不需要进行投资回报，这是错误的观点。以上两种利益只是社会资本通过自己的管理得到的额外利益，况且在发包建设和运营中也可能存在亏损。在经营性项目里政府只是对固定的建设预算成本进行补贴，不会对在建设和运营中的实际亏损进行弥补。在准经营性项目、非经营性项目里，政府也是对固定的建设预算成本进行补贴，不会对社会资本在建设中的实际亏损进行弥补，纵然对运营中的亏损进行弥补，也只是弥补亏损部分，对社会资本不产生盈利。

　　根据风险和利益相一致原则，不应该把项目发包差价或者从运营时可能获取利益，当作投资回报，PPP模式合同必须设立。

　　投资回报率是根据项目特点谈判（投标）来确定（按年回报率或者月回报率）。因为时间是现金价值的重要因素，所以在计算投资回报时候，时间因素影响很大。建设期里，项目公司投入的资金额在相等的时间里是不规则的，操作上按年回报率转化为月回报率计算建设期投资回报，以建安工程费月累计实际计量为准，政府于次月开始逐月补贴到位。如果无法按月支付投资回报款，应该按季（银行按季收取贷款利息）计算未付投资回报款的利息并将利息总和在交工（竣工）时纳入投资回报款总额汇入运营期初期补贴总额中。运营期回报补贴按建设工程费当年余额的计算，和建设工程费补贴、运营期利息补贴按期一并支付。

　　3.3 项目融资和保证

　　PPP模式在基础设施建设中，社会资本承担商业风险，政府承担政策、法律和最低需求的风险，融资责任由社会资本或者项目公司负责，目地防止企业债务向政府转移。这就意味着国有融资平台公司不能充当融资保证人，国有资产所有权（包括国有土地使用权）、既有权利也不得抵押或者质押，政府资本不承担融资责任。

　　社会资本或者项目公司是PPP模式融资主体两种选择。严格意义上，PPP模式融资主体是项目公司，因为PPP模式收取政府补贴是项目公司，而不是社会资本，归还贷款也应该是项目公司，所以项目公司应该是最合法的融资主体，社会资本承担融资保证。

　　但是项目公司是为实施PPP模式设立的特别目地公司，除注册资金外并没有其他资产可以承担融资保证，在政府不提供融资担保而在社会资本承担融资保证情况下，融资银行依然心存顾虑，因而要求社会资本承担融资主体。社会资本承担融资主体情况下，银行等贷款单位是将资金进入社会资本的贷款账户，再由社会资本的贷款账户进入项目公司账户，即使在签订了资金四方监管协议的情况下，也难免会节外生枝并有企业拆借嫌疑。项目公司收取政府补贴后是作为归还企业拆借款模式进入社会资本账户，此举程序多，容易出现不可预见的因素。因此合法的融资主体还是项目公司。

　　投资成本里必定包含利息，利息应该理解为投资成本一部分，不应该将利息和投资回报相混淆，要分利息是成本投资回报是收益的概念。利息分自有资金利息和融资利息，两者应该分别对待。自有资金利息又分为社会资本自有资金利息和政府自有资金利息。对政府自有资金不应该认为是政府资金就免息，这是因为政府资金充当股金进入项目公司以后就是企业的资金，资金性质发生根本性的变化，此时要求政府支付利息的主体是项目公司而不是项目公司的股东。社会资本自有资金和政府自有资金利率根据双方谈判来决定。

　　融资利率是根据银行的谈判来决定，一般是政府支付的利率和项目公司（或者社会 资本）支付给银行的利率一致，所以在选择融资银行上最好是在政府的牵头之下优选合适利率的银行。

　　时间是现金价值的重要因素，利息起算点对融资成本有最大的影响。融资单位可以根据放贷到账时间正确计算利息，而政府补贴给项目公司的利息起算点很难确定，有“银行到账说”、“资金包干说”、“计量确定说”等。“银行到账说”是按融资资金到达项目公司账户时间和金额为准，这种方式对资金使用时间无法确定，争议颇大。“资金包干说”分建设期资金时间和运营期资金时间，前者采用建设期时间一定，按照总投资的50%或者60%包干作为建设期补贴资金的计息基础；后者运营期时间一定，是以补贴余额作为计息资金基础，前者无法确定合理性，在建设期超过计划时，很会发生纠纷，后者相对合理。“计量确定说”较为合理，不管项目公司进账多少资金，政府只是按建设期每月计量款为基础，次月开始计算利息；运营期按照补贴余额来计算利息。

　　利息支付时间是融资成本的较大因素，因为资金存在时间价值。政府在条件允许之下，应该先选择“计量确定说”，每月向项目公司支付上月的利息，或者和银行收息时间一致，按季度支付利息。如果政府在建设期里不支付利息，把利息总和纳入补贴总额，在补贴期里进行补贴，那就要考虑复利因素，增加投资成本。同时，因项目公司在建设期里是没有补贴收入，只能用贷款来归还利息也不符合贷款政策。

　　3.4 风险承担机制

　　在政府不承担PPP模式商业风险情况下，政府不能为融资承担债务风险，不能提供融资任何保证。那么，政府按期支付 “补贴”上是否可以提供保证？《关于加强地方政府性债务管理的意见》中“（四）加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。”这里“剥离融资平台公司政府融资职能”并没有否定政府融资平台公司对“补贴”提供保证职能，所以要求政府融资平台公司对PPP模式项目的“补贴”提供保证还是可以实施的。 　　政府可以提供项目的收益权为融资质押和“补贴”保证。经营收益权包括项目“使用者付费”的收入和项目建设而使沿线（附近）土地、房产和其他的资源开发或者增值利益。项目的经营收益权即可以融资质押又可以“补贴”保证。因为经营收益权质押没有增加政府的债务，也没有把企业债务转移到政府既有利益上，是用本项目将来的利益用来质押，有“羊毛出在羊身上”的味道，因此得到政策的允许。经营收益权这个优点在经营性项目和准经营性项目里更加明显。非经营性项目只有“项目建设而使沿线（附近）土地、房产和其他的资源开发或者增值利益”的可以用来融资质押或者“补贴”保证，但是，银行和社会资本不看好此类利益，所以政府融资平台公司对PPP模式项目的“补贴”提供保证成为首选条件。同时，非经营性项目银行往往要求社会资本为融资或者担保主体，社会资本风险比较大，往往是依靠同级政府的预算支付。所以在非经营性项目实施PPP模式时和经营性项目捆绑在一起是最合理方案。

　　3.5 政府预算管理

　　国发【2014】43号《关于加强地方政府性债务管理的意见》中“三、对地方政府债务实行规模控制和预算管理 （三）把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。”由此可见， 政府与社会资本合作项目中的财政补贴按性质纳入相应政府预算管理已经有了法规的依据。但是地方政府在实施PPP模式项目除了将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理以外，还需提供经过本级人大及其常委会通过的本项目财政补贴方案，及其他项目的预期收入和本PPP模式项目建设而使沿线（附近）土地、房产和其他的资源开发或者增值利益作为本PPP模式补贴的保障方案。以上的方案是政府实施本PPP模式能否得到社会资本的相应的关键，在政府债务严控的情况下，政府如果保证社会投资人的收益应该是本PPP模式谈判重点

　　4 退出机制

　　4.1 社会资本的移交

　　PPP模式项目建设完工以后，社会资本移交的时间点分别有交工（竣工）时、政府“补贴”完全时和经营期结束时。 非经营性项目实施PPP模式时一般交工（竣工）时移交，项目的经营和维护责任在于政府。在合同履约层次，项目在移交以后政府应该重视兑现“补贴”为工作重点。尽快让原定的“项目建设而使沿线（附近）土地、房产和其他的资源开发或者增值利益”用以支付“补贴”，或者将约定的纳入政府预算管理的资金按时进行“补贴”。非经营性项目PPP模式采购能否得到社会资本的相应，此条应该是关键。非经营性项目实施PPP模式时，由于项目的预期收入无法完全覆盖“补贴”总额，不足部分将依靠政府的财政预算来弥补，此类项目依靠项目年收入+财政预算补贴来完成年度总“补贴”，因此测算项目年纯收入在确定移交年限尤其重要，同时如果政府预算资金非常宽松的情况下，完全可以利用政府预算进行提前完成全部“补贴”，缩短经营期，提前移交，减少财政预算的开支。经营性项目实施PPP模式时，由于项目的预期收入完全覆盖“补贴”总额，不需要依靠政府的财政预算来弥补，因此测算项目年收入在确定移交年限也是非常重要的，如果年度经营的纯收入超过同年度的“补贴”额，期间积累的收入可能会是总“补贴”额提前完成而造成可以提前移交。当然，如果政府预算资金非常宽松的情况下，也完全可以利用政府预算进行提前完成全部“补贴”，缩短经营期，提前移交。总之，经营性项目和非经营性项目实施PPP模式时都是以“补贴”全部完成时候移交。

　　4.2 补贴的支付、接收和利用

　　PPP模式项目补贴支付是政府，但是具体到哪个部门值得商讨。因为在PPP模式项目里有二级合同，原则上第一级合同确定的是PPP模式框架条款，合同的相对主体是社会资本投资人和政府，应该不属于民事主体合同，而第二级合同是社会资本、“合作者”共同成立的项目公司和政府委派的机构签订的合同，符合【合同法】里的民事主体特征，因此，PPP模式项目补贴支付只有通过政府委派的机构进入项目公司，再通过“合作者”收购社会资本在项目公司里的股权完成项目的移交，所以建议项目公司的政府股东和PPP模式第二级合同的发包人是不同的主体，即“合作者”和签约人是政府委派的不同主体 。

　　社会资本、“合作者”共同成立的项目公司收到“补贴”后应该优先完成融资部分的债务清偿，但是当项目公司收到“补贴”并全部用于支付项目公司融资债务的话，那也是减少项目公司的债，仅仅减少了社会资本在融资方面带来的风险，而社会资本预期的利益还没有兑现，在没有完全归还融资的情况下，社会资本如何向“合作者”转让股权问题也应该加于重视。根据风险和收益相一致原则，PPP模式项目公司在公司的盈亏分配上不能适用股东注册资本金比例分配，应该根据章程约定如下：

　　假设社会资本股权X， 政府资本股权Y. 社会资本自有资金A， 融资资金B， 政府资本自有资金C，项目总投资D；“补贴”金额E，那么，

　　（1）某期“补贴”开始前

　　社会资本股权X=（社会资本自有资金A+融资资金B）/项目总投资D

　　政府资本股权Y=政府资本自有资金C/项目总投资D

　　（2）某期“补贴”开始后

　　社会资本股权X1=（社会资本自有资金A+融资资金B- “补贴”金额E）/（项目总投资D-“补贴”金额E）

　　政府资本股权Y1=政府资本自有资金C /（项目总投资D-“补贴”金额E）

　　所以当政府“补贴”偿付融资债务以后，应该按照（X-X1）的差额转让股权份额。

　　根据【公司法】规定，公司继存期间，注册资金依法可以增加或者减少。但是融资资本没有全部归还并且在社会资本股东没有转让全部股权前，股东不得减少注册资本。“补贴”利用基本步骤应该是：（1）维护公司正常运营；（2）归还融资资本；（3）盈亏处理；（4）支付股金。

　　4.3 接收机构

　　《关于印发政府和社会资本合作模式操作的通知》财金财金〔2014〕113号第三十二条 项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。项目实施机构或政府指定的其他机构是PPP模式项目接收机构并且是接收“项目资产”。但是 《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金[2014]76号确定“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务”，后者的含义比前者更加符合PPP模式，所以通过转让社会资本股权给政府股东，使政府股东最后拥有100%股权更加符合“购买服务”的概念。同时在第二级合同约定，当是政府股东拥有项目100%的股权时，根据项目公司和政府委派的机构签订的第二级合同，从而使用项目公司更好地进行项目后续经营管理。

　　结语

　　PPP模式是在BT、BOT等多种融资模式中演变而来，是社会主义市场经济初级阶段的产物，是减少政府举债同时发展基础建设需要。利用社会资本和政府合作的模式，提高社会资本利用率，提高政府信用，对公用事业发展起到重要作用，因此研究社会资本和政府合作的模式具有最大的意义。

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