民族自治地方突发事件社会修复的特殊性

　　中图分类号：C956 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）14-0037-03

　　社会修复是突发事件发生后必须立即开展，抑或延伸较长时期的综合性恢复重建工作，是应急管理的重要环节。通过社会修复，使突发事件发生地的社会秩序、基础设施、社会心理和政策性缺失等尽快得以复原和优化，甚至带动当地经济社会跨越式发展，进一步增强防范和应对突发事件的能力。

　　随着经济社会的快速发展与深刻转变，我国进入了突发事件的多发期，呈现出熔点增多、燃点降低、方式激烈等现象，进一步加大了社会修复的难度，使社会修复成为一项艰巨的任务。“我国民族自治地方涉及63.89%的国土面积，13%以上的人口。”民族自治地方因政治、经济、文化、自然环境的特殊性，使得突发事件的社会修复工作比一般行政区域突发事件社会修复的任务更为意义重大而且复杂艰巨。

　　一、因政治环境所致的特殊性

　　政治环境直接影响着公共管理的运行，而公共管理也对政治环境的改良起着一定的作用。政治系统中各种利益主体的地位是否稳定、关系是否融洽、法律制度是否健全、国民的政治凝聚力强弱等都是影响公共管理运行的重要因素。同时，随着公共管理体制的不断完善，政府的开放度透明度增加，公民参与管理的意识增强，一定程度上推进政治民主化和科学化。应急管理作为公共管理的重要内容，同样与政治环境有着相互作用。

　　改革开放三十多年来，民族自治地方取得举世瞩目的发展和进步，这一切离不开党的坚强领导和社会主义制度的优越性。法律和政策都明确了各民族的政治平等，并且通过区域自治使少数民族享有更大的自主发展空间。民族自治地方政府既是当地公共产品和公共服务的主要提供者，要直面群众诉求，化解矛盾纠纷；又是法律明确规定的自治机关，享有特殊的自治权，对有民族性和地方性的事务具有自主管理权，可以制定自治条例和单行条例，可依据当地实际变通地执行国家的法律政策。

　　据国家有关规定，省和自治区政府工作部门设置应控制在四十个左右，相对落后的省区应控制在三十五个左右。然而，实际上民族自治地方政府机构普遍超标。庞大的政府规模必然带来庞大的政府开支。由于民族自治地方政府规模对于社会发展的需要和实际承载能力而言往往相对庞大，存在行政层级偏多、机构设置繁杂和人员冗余等现象。政府用于自身软硬件建设、人员薪酬和行政活动等经费居高不下，相应地其所提供公共产品和服务的成本比一般地方政府高。

　　在突发事件社会修复中，这种情况同样凸显，呈现出高成本、低效率的特点。艰险的自然条件和特殊的行政环境迫使社会修复不得不承担较高的经济成本和较低的效益。另外，由于民族自治地方行政组织的特殊性，社会修复受到多方条件的限制，工作效率难以达到预期状态。

　　与此同时，一部分民族自治地方政府还面临着复杂敏感的政治生态环境。近年来，国际上因宗教、民族问题产生的宗教冲突、民族分裂等政治现象对我国也产生一定负面影响，特别是国际反华势力一直伺机以所谓民族、宗教问题激化矛盾，试图制约中国发展甚至分裂中国。而且，我国有三十多个民族与国外相同民族相邻而居，既利于中国与邻国的友好交流，也易于被国际反华势力渗透利用，破坏中国民族团结大局，扰乱我国的稳定与发展。因此，民族自治地方政府肩负着艰巨的政治任务，必须花费大量精力来维护国家统一，维护边疆地区的社会稳定。

　　特殊的政治环境使民族自治地方突发事件社会修复负有高度的政治责任。维护祖国统一和边疆地区长治久安，维护民族团结和防范、化解民族矛盾，是民族自治地方政府的首要职责，也是民族自治地方突发事件社会修复的价值取向和关键内容。

　　尤为重要的是，中华民族自治地方开展社会修复工作时必须高度重视民族认同和公民意识的强化，筑牢各族群众共同的心理基础。如此方能同心同德，凝聚力量，化解矛盾冲突，抵御外界阴谋破坏，夯实各民族共同繁荣发展的坚实基础。

　　一方面，强化中华民族认同旨在共同的心理基础和价值取向，形成强大的凝聚力向心力。“中华民族化并不排斥各个民族的特性而是更注重在同一政治与地域空间单位内相互依存同生同荣的共性。”中华民族认同是在尊重各民族特性的基础上，在“中华民族”之下实现高度包容的价值取向与价值整合。中华民族认同可以有力推动各民族共同繁荣发展，稳定有序，最大限度减少矛盾冲突，最大限度实现并稳固和谐社会。

　　另一方面，着力加强公民意识，强调人在社会生活中的责任意识、公德意识、民主意识等。让各族群众正确认识自己在国家政治生活和社会生活中的主体地位、主人身份，明确相应的责、权、利，倡导各族群众树立个人与国家、个人与社会、个人与他人之间良好的道德观念、价值取向、行为规范等。

　　二、因经济环境所致的特殊性

　　“总的来说，政府的职能是与经济因素联系在一起的，政府的任何方面都不可能真正地离开对经济环境的考虑。”突发事件的社会修复要确保决策的制定和执行都符合当地社会发展和人民群众的实际需要，必须要以当地经济发展水平为依据，并力争实现经济的优化升级和跨越式发展。

　　近年来，国家的大规模投资和扶助使民族自治地方的经济取得了长足的发展和进步，但与东部发达地区相比依然滞后，仍有较大差距。民族自治地方大多存在市场观念落后、经济结构不合理、城乡居民收入低、就业压力大、农牧业人口比例高、城市化水平低、企业竞争力弱等问题，加之性别失衡、闲散青壮年人口多等情况，政府发展经济，改善民生，提高应急管理能力，加强社会管理的任务十分艰巨。 　　同时，大多数民族自治地方的教育、医疗、交通、通讯等基础设施薄弱且不均，多重社会问题复杂叠加，使得突发事件发生的原因多元，且易产生涟漪效应，对社会多个层面造成负面影响。这种情况下，社会修复不得不投入大量的人、财、物等资源确保效果，无疑加重了经济负担。

　　因此，社会修复必须立足当地实际，量力而为，妥善谨慎，避免产生新的矛盾，力求公开廉洁，实现预期目标。实践证明，对口支援是社会修复的一条高效路径，可以显著增强合力和实效。通过这种“结对子”的方法，发动社会多方面力量参与到社会修复中，不仅减缓财政压力，加快工作效率，而且提高社会积极性，促进公开透明和多方监督。

　　需要指出的是，社会修复不单是在原有基础上恢复原貌，而是要深入调研、科学规划、精心建设，贯彻落实科学发展观，做到恢复重建与长远发展有机结合。汶川地震后，四川各级党委政府抢抓中央扩大内需的政策机遇，化危为机，应用“破窗理论”加快灾后重建进度，使社会修复过程成为灾区调整优化结构、提升科学发展能力的跨越升级过程，形成了发展型重建的“四川模式”。

　　三、因文化环境所致的特殊性

　　文化环境是意识形态、价值观念、道德伦理、文学艺术等要素的综合反映，包括道德状况和科学文化状况及其发展方向和发展程度。民族自治地方的多民族聚居生活所形成的多元文化交流融合是我国文化的显著特点。这种多元复杂的文化环境，对于民族自治地方突发事件社会修复既有挑战也有机遇。

　　由于多个民族长期共同居住生活，民族自治地方的文化环境呈现差异化、多元化、包容性等特征，这使得民族自治地方的社会环境更加开放包容，有利于经济社会的发展，但是也有可能影响少数民族聚居地区现代化发展的进程。同时，一些文化糟粕也会浑水摸鱼，伺机兴风作浪。突发事件发生后，必须尽快占领舆论制高点，凝聚人心，团结群众，防止被别有居心的人挑拨利用，破坏民族团结，影响社会稳定。这种情况下，民族自治地方政府必须应对复杂环境中的突发情况，承担维护民族团结和国家统一的特殊任务。

　　根据辩证唯物主义的有关理论，矛盾是必然的，时时处处都存在。任何社会都存在矛盾，存在利益冲突。然而，各种利益冲突与矛盾反映在多民族区域往往具有放大效应和涟漪效应，有时甚至存在将一般性利益冲突误解为族群矛盾的刻板印象，因此极易破坏民族团结和社会稳定，对社会造成恶劣影响。

　　现实生活中，各民族文化相互交融，难免因缺乏了解引发误会和矛盾。另外，由于历史、现实和自然等多种原因，各民族发展历史进程不一致，存在利益差距，小部分少数民族群众会产生“相对被剥夺感”。温家宝同志曾指出“人类因无知或偏见引起的冲突，有时比因利益引起的冲突更可怕”。如果引导不当，很多小事件都有可能成为导火索，引发对抗冲突，甚至对民族团结和社会稳定都带来不利影响。

　　因此，民族自治地方社会修复工作中必须首先了解并尊重当地少数民族传统文化和宗教习俗，避免因工作不细致导致误解，尽全力使工作满足各族群众的要求。另外，根据实际需要尽量配备双语工作人员，便于沟通交流，确保修复工作顺利开展并取得实效。

　　民族自治地方政府高度重视文化建设，满足各族群众的精神文化需要，使民族平等团结、中华民族多元一体的理念内化为各个民族群众的精神动力，并着力继承、保护民族文化的优秀遗产，不断发展既具民族特色又能与时俱进的现代民族文化。各族群众必须把自己的命运同祖国的命运紧密地联系在一起，坚持对祖国的认同，对中华民族的认同，对中华文化的认同，对中国特色社会主义道路的认同，才能走向繁荣和发展。

　　汶川地震后抢救和保护羌族文化就充分体现了社会主义优越性和社会修复的显著作用。地震中，北川公共文化设施几乎全部被毁，文化工作者特别是非物质文化方面的专家和传人伤亡惨重。社会修复工作中，抢救羌族文化遗产，刻不容缓。温家宝同志指出“北川是我国唯一的羌族自治县，要保护好羌族特有的文化遗产。”在社会修复过程过程中充分尊重民族群体的文化需要、文化情感、文化价值取向，不仅有效地保护和传承羌族文化，而且形成灾区经济新的增长点。

　　四、因自然环境所致的特殊性

　　自然环境是人类生存的物质基础，包括地理、气候、资源等因素。民族自治地方大多数位于我国中西部地区，地域广阔，地理环境复杂，自然条件相对恶劣，生态环境脆弱。

　　其一，民族自治地方大部分处于边疆或者位于内陆较偏远的高原、戈壁、沙漠、高山、峡谷等自然条件较差的地区，环境相对闭塞。而且民族自治地方气候类型复杂多样，有骄阳似火，也有冰天雪地；有湿热多雨，也有干旱缺水，几乎包含了我国所有的气候类型。

　　其二，民族自治地方往往是生态脆弱区，自然灾害多发频发，生态系统容易恶化，生态环境严酷。旱灾、洪灾、土地盐碱化、沙漠化等问题时有发生，而且生态环境被破坏后，其恢复的难度非常之大。有的民族自治地方片面追求经济发展而忽视环境问题，使已经十分脆弱的生态环境雪上加霜。

　　自然环境的恶劣对民族自治地方而言往往成为难以逾越的发展障碍，大多数民族自治地方的经济社会发展水平滞后。当突发事件来临时，原本就状况堪忧的群众生活和自然环境承受着巨大压力。

　　开展社会修复工作时，由于自然环境复杂险恶，交通、通讯、医疗等基础设施不发达，进行社会修复时所需的人员数量、时间精力、物资装备等投入显著增加，呈现出高成本的特点。然而，高投入并不能带来高效益。民族自治地方的客观条件使得社会修复所需的工作周期相对较长，面临的困难复杂多样，工作效率总体偏低。比如，2010年初新疆北部地区遭遇罕见雪灾，给当地农牧民群众的生活造成严重危害和损失。由于道路受阻，部分因雪崩被困人员及牲畜必须通过直升机才能施救，耗费了大量的财力、物力和人力。

　　虽然严酷的自然环境给民族自治地方的突发事件社会修复工作带来一些困难，但是丰富的自然和文化资源也形成了一定的优势。民族自治地方拥有储量丰富的能源和动植物资源，还有悠久历史积淀下来的文化底蕴和古朴民风。突发事件发生后，这些宝贵的自然和文化资源都将成为民族自治地方政府化解危机，增强抗风险能力的坚实后盾。如果突发事件破坏了这些资源，社会修复也将完好地复原，甚至是修复到较之前更好的状态，使之得到更好地保护和延续。

　　综上，可以看出民族自治地方因其政治、经济、文化、自然环境的特殊性，使突发事件往往出现“葡萄根藤”效应与“滴墨入水”效应。所谓“葡萄根藤”效应，是指一株葡萄树苗的根系扎得越深，其藤蔓越茂盛；其藤蔓越茂盛，其根系扎得越深。民族自治地方由多种原因引发的突发事件，如若不进行科学有效及时的社会修复，就像一株葡萄树一样，盘根错节，虚实难辨，突发事件所产生消极后果不断蔓延，随时可能引发新的消极事件，使其严重阻碍民族自治地方的稳定与发展。所谓“滴墨入水”效应，是指在一缸清水里滴入一滴墨，墨点会迅速扩散，污染全缸的水质。民族自治地方的突发事件也如滴入水中的墨汁一样，会迅速四散蔓延，具有放大效应。放大效应不仅仅是指突发事件参与的人数与行为方式的扩张，更重要的是表现在对事件根源的判断和发生原因的分析上，进而使社会修复的目标设计和实现难度更加复杂化，最终难于实现有效的社会修复。综上所述，民族自治地方突发事件的社会修复任重而道远。

　　能否快速妥善地处置民族自治地方突发事件，能否科学合理修复突发事件造成的社会影响，对民族自治地方的安定团结、对国家的和谐统一都有极端重要的意义。民族自治地方的突发事件，特别是公共安全事件表象上往往与民族问题和宗教问题紧密交织，很容易被西方敌对势力和暴力恐怖势力所利用和煽动，进而破坏民族团结和社会稳定。所以民族自治地方各级政府必须高度重视社会修复工作，从根源上化解和防范突发事件。

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