论民族地区社会转型中的政府责任与国家认同

　　中图分类号：D63-31 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）04-0065-04

　　政府责任履行状况与国家认同密切相关。然而，无所不管、无所不能的政府并不是最有效的政府。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“全面正确履行政府职能，进一步简政放权，最大限度减少中央政府对微观事务的管理”[1]；从政府责任看，由全能的维稳型政府转向有限的服务型政府，主要体现在为全体国民的发展创造平等、自由、公正的社会环境。以平等的关切和尊重来对待本地区的各族公民，是国家认同的基本保证。

　　一、问题的提出：国家认同视野下的政府与公民

　　民族国家作为当今国际社会的基本单位，是不同于传统国家的新型政治共同体。民族国家的建立实现了国民与国家、政府与社会以及国家认同的根本转型。民族国家强调国家是属于全体人民的国家，国家赋予国民以公民身份，公民在法律面前人人平等，通过公民与国家权利、义务的互负，实现国民对国家普遍的信任与支持。具有种族差异、文化差异、地域差异的全体国民被整合到同质的社会文化中，倡导相同的公民身份、共享的核心价值、共同的交际语言、共同的社会规则等，客观上实现了国家认同和民族认同的统一。同时，国民对国家的认同具有互动性、竞争性、自主性、选择性。一个国家是否得到其国民的认同与支持，取决于这个国家能否良好并持久地保障其国民的利益诉求。

　　政府责任关系国家认同。国家认同体现的是政府满足国民的需要以及国民对政府信任支持的一种互动关系，本质是政府的正当性问题。国家认同的方式一般有两种：政府武力强制的方式、政府满足国民的物质和精神文化需要的方式，而后者日益成为当代世界各国培育国家认同的普遍做法。政府作为国家公共权力的代表者和行使者，有着“代理人”、“中立者”、“公正人”、“裁判员”、“服务者”等诸多定位，近代西方关于政府责任的讨论早期一般集中于政治领域，焦点问题是安全、自由与平等；现代的讨论扩展到经济和社会领域，焦点问题是弥补市场缺陷与维护社会公平。从实践上看，政府责任的演变经历了从重政治责任、经济责任到社会责任的核心价值转向[2]。现代社会的政府责任已不再仅仅限于提供安全等简单的公共产品，在此之上还要向国民提供基本平等的社会福利和文化服务。政府责任主要通过制定规则、规范制度、实施政策等手段来实现，总体要求是把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，最大限度地发挥市场和政府两只手的优越性。民族地区政府责任的变迁同样遵循着上述发展轨迹。面对社会转型带来的阶层分化、利益需要、价值观的多元，政府责任的着眼点应当是超越差异，寻求共识，改变政府和社会对立的传统思维，逐渐减少行政力量对社会的直接管制，给社会一定的发展空间，给个体更多的自由选择权。

　　二、社会转型中的政府责任：理论与现实

　　随着我国市场化、现代化、城镇化、信息化的快速推进，客观上需要国家与社会关系沿着理性方向回归，实现政府与社会的分权平衡。关于政府责任的界定，中西方不同文化有不同的认识。

　　（一）西方学术话语中的政府责任

　　在西方政治学和公共经济学看来，政府基本上作为守夜人存在，强调政府行为的全民代表性、社会公正性。政府应当最大限度地保护个人的合法权利，同时，对公共权力进行约束。亚当?斯密对政府责任作了三点限制：“保护本国社会安全，使之不受其他独立社会的暴行和侵略；保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫；建立并维持某些公共机关和公共工程”[3]。罗纳德?德沃金认为，“宣称对全体公民拥有统治权并要求他们忠诚的政府，如果它对于他们的命运没有表现出平等的关切，它也不可能是个合法的政府。平等的关切是政治社会至上的美德”[4]1。他强调政府必须对其管辖下的公民表示同等的关心和尊重，一视同仁地对待各种各样的人生选择。德沃金还提出著名的“平等”二原则：“第一个原则：重要性平等的原则（也称博爱原则），强调的平等不涉及人们的任何特性，而是与他们的人生要有一定的意义而不被虚度这一点的重要性有关。第二个原则：具体负责原则（也称关联原则），认为一个人选择过什么样的生活而言，在资源和文化所允许的无论什么样的选择范围内，他本人要对作出那样的选择负起责任”[4]6-7。他认为由政府出面，凭借各种理由在公共政策的制定、执行过程中，优待照顾某些群体或个人，从长远来看，是无效的，有失社会公平。迈克尔?奥克肖特讨论了自由主义和集体主义两种价值观对政府责任的不同要求[5]118，由此形成了处理族群关系的两种不同价值模式，即“消极干预”和“积极干预”。在自由主义价值观为主的国家在处理族群关系的公共政策中往往采取“消极干预”模式，即政府责任在于为社会成员提供普遍的制度规则，主要是防止社会生活中各种歧视现象的发生，政府并不直接介入到与少数族群或个体相关的具体事务中。政府的职责仅仅是裁决，所要做的事情就是制定游戏规则，而这一游戏恰恰是政府不可能参加的，即政府责任只在于提供必要的政策和制度环境，维护社会公正，对族群歧视行为施加法律惩罚。这一做法的目的在于弥补因族群认同差异而可能导致的社会裂痕，在制度上为促进社会成员相互接纳提供解决方案，有利于推进公民身份和国民认同。

　　（二）中国现实境遇中的政府责任

　　“集体主义动员社会统一行动。在当代世界，它是作为对不完善的竞争产生的不完善的自由的救治。这也不出人意外，因为集体主义政治下的全能政府，限制了公民的自由，人为增加了经济、社会生活的不公正。”[5]120。欧克肖特批评集体主义价值观主导下政府责任具有失灵的倾向。我国对于边疆民族地区的治理属于“积极干预”模式[6]。政府主动介入到各种与少数民族相关的社会事务中，如民族身份认定、社区发展、保护少数民族的文化教育和语言文字、培养和选拔少数民族干部、针对少数民族的优惠照顾、少数民族代表在政治场合身着本民族传统服饰，等等，这一系列的政策安排曾是民族地区取得巨大成就和少数民族发展的重要保障。然而随着民族地区社会转型，各族成员渐渐从依附于政府或某个单位转变为自主谋生，个人的自主性增强，维护私人利益的权利意识日益突出。这一模式的问题日益凸显：政府对于社会和个人干预过多，同时又存在政府责任的越位和缺位等情况。市场经济客观上削弱了政府的某些传统作用，政府责任转型势在必行。 　　三、民族地区政府责任考量：趋同性与差异性的整合

　　民族地区作为我国的地方行政单位，一方面，必须跟进国家的现代化步伐，与内地趋同的方面日益增多；另一方面，我们的政策安排、宣传教育却又在不断强化不同族群间的文化差异，甚至在某种程度上放大了族群间差异，造成了民族地区在现代化进程中发展迟缓。政府的责任承担是基于特殊性还是普遍性需要，关系到族群关系和谐、共享文化的认同、可持续发展，也是衡量政府行为有效性、合理性与正当性的标准。

　　（一）民族地区社会转型的现实趋同性

　　1. 市场经济使利益需要趋同。追求利益是人们在市场经济活动或者政治活动中的最终动因，民族地区和少数民族也不例外。市场经济使得民族地区与非民族地区，汉族与各少数民族面对的社会发展环境趋同，不管愿意与否，人人都是市场化、全球化、现代化、网络社会、风险社会、消费型社会的在场者。越来越多的少数民族成员离开本民族传统社区而走向城市、走向内地谋生；同样，内地越来越多的劳动力也来到民族地区寻求发展商机，地区之间、个体之间的竞争日趋激烈。各族社会成员在政治、经济、文化、社会生活等方面的普遍性需要日益增多，差异性日益减少。如果无视这一趋同性现实，仍然刻意突出各族群之间文化的差异性，甚至片面夸大少数民族的特殊性，必然造成不同族群、个体间在文化教育、能力素质等方面差距拉大。在比较的环境中，族群间的矛盾、冲突极易滋生。

　　2. 现代化目标对各族成员素质要求趋同。现代化是世界性的潮流，也是近代以来中国人民的奋斗目标。党的十八大报告提出到2020年全面建成小康社会，还有党的十八届三中全会提出的全面深化改革开放的目标也适用于民族地区和少数民族成员。国务院办公厅印发的《少数民族事业“十二五”规划》（2012年7月）提出民族地区的主要发展目标：民族地区经济发展主要指标增速高于全国平均水平，人均地区生产总值与全国平均水平的差距明显缩小。基础设施更加完善，特色优势产业体系初步形成；城镇化率增速高于全国平均水平，生态环境持续改善；民族地区人民生活水平大幅提高，城乡居民收入与全国平均水平差距明显缩小；民族地区基本公共服务能力显著增强，教育、文化服务、医疗卫生、社会保障等与全国的差距明显缩小。可见，民族地区和少数民族现代化的发展发展目标与国家现代化目标是一致的。工业化、信息化、城镇化、农业现代化和新农村建设的“新四化”目标，必然要求各族劳动者具有先进的科学文化知识、熟练的劳动技能和较高的思想道德素质。

　　3. 个体利益满足的方式趋同。通过竞争获得发展机会，是80年代以后出生的少数民族年轻人与汉族的同龄人同样面临的就业环境，还有教育、买房、医疗、养老等方面的压力。自我需要的满足基本上依靠他们自身知识和技能的储备，在优胜劣汰的就业市场上竞争才能得到，因而他们的目标追求更为功利，工资待遇高，生活环境好也是少数民族年轻人看好的发展标准。可见，少数民族个体惟有和汉族同龄人具有同样或相当的素质，才能在就业竞争中争得机会。如果仍然刻意把少数民族成员特殊化对待，把他们圄于主流社会和主流文化之外，其结果必然是个人素质间的差距日益加大。事实上，随着各民族之间频繁的交往融合，由于历史造成的发展距离会逐渐缩小，未来的发展趋势必然是由通过享受照顾才能平等的做法逐步转向争取个人之间竞争机会平等的观念和做法过渡，最终使所有族群的个体成员在社会竞争中都能站在同一条起跑线上，进行真正的公平竞争。

　　（二）差异性挑战：民族地区的政府责任转换

　　1. 挑战指向：积极干预模式下的全能政府。全能政府的弊端在于政府决策的单向性，多数决策只在中央和地方政府的一个部门体系间运行，广大民众成为了沉默的大多数，他们的利益诉求往往被忽视，或被代言。计划经济时代，少数民族在生育、教育、招兵、招干、就业等方面得到政府的多方照顾。市场经济下，政府权力逐渐受限。为了维护公正，政府只能是依法行事。法律承认国民的无差异性，只针对具有普遍性的问题，而对于个性化的需要，如果政府也要去管，只能特殊事务特殊处理，往往会出现厚此薄彼的现象，人为地制造社会不公正。适应社会转型的新形势，客观上要求政府逐渐地由“全能的维稳型政府”向“有限的服务型政府”转变，这是由现代社会的复杂性以及政府能力的有限性所决定。

　　2. 挑战焦点：以民族整体为对象照顾的实效性。政府的主观愿望是好的，希望通过照顾缩小少数民族与汉族的差距，使少数民族成员尽快发展起来。但从实施的客观效果看，其有效性与公正性需要我们反思。近年来，民族政策的某些内容常常成为民族分裂势力煽动挑拨的“藉口”，也成为国外批评中国政府的“由头”。如何认识这一问题？不可否认的是，新中国成立后实行以民族整体为对象的照顾政策，对于民族地区及少数民族个体的快速发展功不可没，说明我国民族政策的价值原则、核心理念是正确的，应当坚持；同时，也应当积极回应社会转型，顺时而变。现实中，有些针对少数民族的保护、照顾政策在社会转型环境下渐渐失效，有的名存实亡，有的难以执行，在一定程度上束缚了少数民族和民族地区更快地发展。事实证明，优待照顾并不能从根本上提高人的素质；相反，可能造就出“特殊公民”、“特权公民”，不利于个人的自立自强。因此，应当加强对民族政策的动态评估，对于在现实社会中依然具有良好政治和经济效果的政策，应该继续保持和维系；对于难于执行和不易推行的政策，应当做相应地修订或废止[7]。

　　四、增进国家认同：民族地区政府的三重责任

　　社会转型过程中，如何让多族群共存的社会保持竞争活力，又避免分裂和冲突？政治社会学认为，共享的意义和价值体系、社会规范、权力和权威、社会组织、社会互动网络等是影响社会秩序构成的基本因素。其中，共享的意义和价值体系有助于降低认同分歧，减少协调成本，增进社会共识[8]。传统经验提供的社会连接纽带，难以给今天异质社会的有效整合提供现成模式，这是当前多民族地区建设面临的重大挑战。 　　（一）重塑政府角色：国家认同的行政保障

　　民族地区政府如何建构平等、公正、和谐的社会环境，推进各族成员权利的实现，社会成员如何自觉履行对国家忠诚、热爱的义务，是对政府治理能力和水平的考量。

　　首先，明确政府作为社会公共利益代表的责任。多元文化环境中，政府应当站在中立的位置，即站在维护全体公民公共利益的立场上，为所有社会成员创造公正、平等、开放、自由的市场环境，为每个公民自由而全面地发展提供平等的机会，尽量避免厚此薄彼现象的发生。针对地区发展不平衡的情况，政府有责任制定基于公民权利，而不是民族身份的政策，保障弱势群体得到某种最低限度的资源配置。其次，提供优质的社会公共福利。市场经济的发展，使得那种以国家权力强制性渗透获取国家认同的方式越来越受限，维系国家认同的基本手段越来越依赖于提供公共服务，在服务中将国家力量渗透于民众的日常生活之中，形成民众对政府的依从和认同机制。因此，应当树立服务民生是最大政治的观念，构建以发展民生为核心的政府绩效评价体系。再次，增进政府信任。信任是维护政府权威的前提和基础。政府的权威性意味着民众对政府权力的一种自愿性服从和支持，它来自社会成员内心深处的忠诚。“面对权力，人们反对或者支持；面对权威，服从则是每个人义不容辞的责任。抵制权力是合法的，抵制权威则是不合法的”[9]。显然，拥有了信任的政府，会极大地降低治理成本，增加政府的美誉度。同时，加强制度化建设是增进信任的保障。“制度化程度低下的政府不仅仅是个弱的政府，而且还是一个坏的政府”[10]。积极建设法治型政府，加强相关的制度建设，依法办事，最大限度地减少人治色彩，改进政府部门的工作作风。只有建立起公共政治理性的信任网络，通过公民自觉地服从，才能实现地区长治久安。

　　（二）突出公民权利：国家认同的法律保障

　　只强调民族间差异性而无视其相互依存性，简单化的镇压和无原则的姑息放纵等做法都可能引发族群冲突，违背社会公平，陷入治理的困境。如何在保证国家政治统一，维护普遍意义的公民权和尊重少数民族文化之间找到一种合理的平衡，使各种文化百花绽放又统属于共享的核心文化，使异质的社会充满活力又能增强国家认同，需要明确的价值标准。宪法框架内赋予公民权的社会治理模式是当今世界的大势所趋：一是赋予不同文化身份的社会成员以公民权利。“公民权利理论只要求一个社会中的所有人都必须得到同等的关心和对待，所有的人都必须成为政治社会的真正平等的成员。权利理论并不要求给予个人绝对的自由，或者要求允许他们为了实现他们的个人需要而牺牲他们所属于的社会”[11]。实践上，公民权已成为发达国家推动国家认同最核心的制度安排。公民权可以在形式上消除一切地域、种族、文化、阶层上的差别和界限，造就高度的政治忠诚纽带，具有凝聚国民广泛团结的功能。二是扩大社会参与。将国家与少数民族的关系纳入到中央与地方、个人与政府的权利与责任的社会关系中，实现维护国家利益和公民利益的和谐统一。让广大民众，特别是新的社会精英参与到地方事务的决策过程中来，实现政府政策与公众的良性互动。但目前还缺少民众参与政府决策的机会、机制和渠道。必须坚持按照法律面前一律平等的原则来处理事务。以个人的德行、能力和政绩作为选拔干部的主要标准，通过干部竞争上岗、基层自治等细节层面的改革来建设民族地区的法治化社会。

　　（三）建设公民文化：国家认同的价值保障

　　对于中国而言，仅仅强调族群间文化的多元和差异已不足以支撑在激烈的市场竞争格局中国家或族群的发展，需要高度的社会团结，公共政策和文化宣传应当积极培育中华民族共享的核心价值体系，以认同“中国人”、“中华文化”为价值导向，实现政治一体，文化多元的国家认同目标。因此，民族政策的出发点也应当是塑造国家凝聚力，增进国家身份的认同。以往民族地区的宣传教育中，往往过分强调少数民族文化与汉族文化的不同性、少数民族文化的特殊性，而对于少数民族与汉族之间的相互依存表现出来的“共通性”文化需求往往被忽视，造成社会成员情感的疏离和国家的“离心”倾向。公民文化的平等性、参与性、法治性、理智性特点决定了天生具有国家认同的功能。因此，民族地区需要建设以公民文化为核心的公共价值规范。党的十八大报告提出，倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育社会主义核心价值观，这些价值观与公民文化相契合，有利于凝聚人心，增强国家的向心力。公民文化的本质不是要把“少数民族”塑造成“主体民族”的一部分，而是把汉族和少数民族一起塑造成具有强烈中国人和中华民族意识的中国公民，各民族共有的祖国，个体层面都是平等的公民，族群差异只是社会结构性差异中的一种。我们应当以勇于创新的态度反思传统做法，在继承与发展中更好地发挥政府责任，以实现社会的长治久安。

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