社会资本视域下的社区治理研究

　　中图分类号： D669.3 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）03-0047-04

　　当前，我国正处于社会转型关键时期，社会治理方式的转变也呈加速态势，社会管理创新正成为各地政府的追求目标之一。社区治理已是这一波改革创新的主要领域之一。利用新兴的社会资本理论来分析社区治理问题正是近几年研究的热点。笔者旨在以社会资本理论来分析我国近几年来在推进社区治理中的新探索。

　　一、社会资本的概念梳理及界定

　　从现有文献看，社会资本这一概念非常庞杂，而且在不同的层次上所指差异巨大。因此，这里有必要先将社会资本概念做一梳理。

　　社会资本概念是由法国社会学家布尔迪厄在20世纪80年代首先引入社会学相关研究。布尔迪厄认为社会资本是“实际的或潜在的资源的集合体，那些资源是同对某种持久的网络的占有密不可分的。这一网络是大家共同熟悉的，得到公认的，而且是一种体制化的关系网络，换句话说，这一网络是同某团体的会员制相联系的，它从集体性拥有资本的角度为每个会员提供支持，提供为他们赢得声望的‘凭证’……”[1]202 这个概念强调：社会关系网络是一种可以为个体用于实现自己行动目标的资源。布迪厄的观点一般被看作是微观层次的社会资本，用于解决个体行动目标的实现问题。

　　一般认为美国社会学家詹姆斯?科尔曼是从理论上对社会资本给予全面系统分析的第一位社会学家。他认为，“社会资本是根据其功能来定义的。它不是一个单一体，而是有许多种，彼此间有两个共同之处：它们都包括社会结构的某些方面，而且有利于处于同一结构中的个人的某些行动；和其他形式的资本一样，社会资本也是生产性的，它使某些目的的实现成为可能，而在缺少它时，这些目的不会实现。[2]354 科尔曼的概念是中观层次的定义，强调社会资本的社会结构性质，其是特定社会结构的一种属性和功能。他指出了社会资本的功能在于促进个人和集体实现行动目标，它既有利于处于某一特定结构中的个体实现其目标，同时又有利于解决集体行动问题；他还指出社会资本的作用范围，某些社会资本形式可能在促进某些活动时，同时有害于其他活动。

　　哈佛大学教授罗伯特?普特南的研究使社会资本概念引起了广泛重视。他对意大利南北地区民主绩效的研究发现，社会文化因素是影响制度绩效的关键性因素，即制度绩效与“公民生活”的特性相关，并进一步认为社会资本可能是保持经济发展和政府效能的一个基本前提。他指出：“与物质资本和人力资本相比，社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调和行动来提高社会效率。”[3]195 相比于布尔迪厄和科尔曼?帕特南将社会资本理论进一步扩展到更为宏观的民主治理研究中，将社会资本视为公民社会的基石，提供了应用社会资本理论来研究民主政治和经济发展等宏观问题的新途径。

　　上述三位主要学者关于“社会资本”的概念阐述已经逐步发展成为一套涵盖微观、中观、宏观三个层次较完善的理论分析框架。其后又经过众多研究者的发掘，现在这一概念已广泛为经济学、政治学等领域所借鉴，众多学者都对其赋予了丰富的内涵。但是，有关社会资本理论研究的一个显著不足，就是还没有一个能够取得广泛共识的基本概念。因此，定义本文中的社会资本，避免因内涵不清而在论述中出现逻辑问题，笔者选择的是在学界更受认可的普特南关于社会资本的基本概念，选取其中广泛认同的信任、规范、网络等基本要素，将社区社会资本界定为：在社区中，个人和组织通过长期的互动，形成一定的关系网络，在这些网络中，社区主体形成了互惠、信任、合作的关系，由此促进了社区合作行为的产生，社区共同体的生成，集体行动能力的提升。

　　对于本文中的“社区”，笔者仅限定于城市社区，其半径以街道办事处服务范围为准，即社区是指与街居体制服务范围重合的城市居住区。

　　二、社会资本对社区治理的影响

　　社会资本理论广泛应用于当前社区自治建设中，是我国目前社区自治理论发展中的一种新探索。这一理论更多关注非制度性因素，比如信任、互惠、规范、参与等，对经济发展、民主政治、社群发展的影响。因此，这一理论似乎对当前我国社区发展面临的困境具有更优的解释力。社区内部的社会资本状况会对社区治理产生正面影响，较早的研究者普特南在其著作《使民主运转起来》中表达了这样一种观点，即公民参与的规范和网络等社会资本因素是意大利某些地区民主成功的最重要因素。他以跟踪研究成果向人们展示了社会资本在民主建设中的基础性作用。我国学者俞可平认为社会资本为“集体行动的困境”的解决提供了新的视角，对于基层民主建设意义重大。[4] 张菊枝、夏建中在《社区自治： 繁荣城市社区社会资本的有效路径》中用数据说明了社会资本与社区自治之间的相关性。[5] 笔者认为，在当前我国社会转型的大背景下，社会资本对社区建设具有如下意义：

　　（一）社会资本有助于社区归属感的建立

　　社区归属感是用来描述社区居民把自己归入某一地域或人群的心理状态，它一般被认为是社区建设的重要目标。社会资本就其内容而言主要包括信任、参与、合作、互惠等内容，这些内容直接影响社区居民对于社区本身的好恶，与社区归属感具有明显的正相关关系。社区社会资本的提升可以在社区内部建立普遍的信任，增强居民之间、社区各种组织之间的关联度，逐步建立一种具有人情味的社区互惠关系，形成社区良好的人际关系。这种归属感对于社区建设的各个方面都是具有积极意义的。

　　（二）社会资本是培育社区公共精神的有效途径 　　我国社区建设中面临的一大问题就是居民对于社区建设的积极性不足，参与度太低。而居民参与性不足的原因，从主观上说就是居民的社区公共精神欠缺。公共精神欠缺有我国文化历史原因，人们普遍不愿出头，习惯小农思维，具有明显的机会主义色彩。但从社区角度讲，我国从上世纪90年代开始推动社区建设，更多关注的是硬件环境，对于社区中人们各种关系的建设投入有限，由此导致目前社区更多仅是提供人们居住的场所，而较少能成为为居民提供精神休憩、情感温暖、邻里守望的港湾，居民对于社区建设更多抱有搭便车心态，缺乏积极参与的热情。社会资本的着眼点就是通过建设良好的人际关系，推动社区建设。从社区来说，社会资本的优厚能给社区带来居民的积极参与，能使人们因为更多的信任关系而改变漠然心态；能使人们因为可预期的互惠关系而为社区投入更多精力。

　　（三）社会资本是社区制度创新的动力源泉

　　社区治理创新是新一轮社会管理创新的重要领域，而且我国历经二十年社区建设已经积累了大量优秀经验，现在问题是如何使得这些优秀经验转化成制度，并能持续运转下去。根据燕继荣的研究，社会资本投资是实现这一转型的关键，其在《社区治理与社会资本投资》中，以制度主义和社会资本理论为依据分析出我国新一轮社会管理创新中实现制度变迁的路径是加大社会资本投资。他认为，我国现有很多良好的经验面临如何持续的问题，而变政府推动下的治理创新为可持续的治理创新的有效路径就是制造社区成员对于社区治理的需求，而致力于“熟人社会”建设、促进社区自组织发展、加强社区成员交往和信任、提高社区成员集体行动能力的社会资本投资是制造这种需求的有效方式。[6]

　　（四）社会资本是基层民主运转的重要条件

　　我国的城市社区民主是我国基层民主的重要组成部分，《居委会组织法》是我国规范基层民主的少有的几部大法之一。二十年来的实践证明，在各级党委和政府大力推动下社区自治取得了很大成绩，但是近几年基层民主发展却呈现明显的疲态，进入停滞阶段。城市居民对居委会选举并不热情，居委会工作人员大量精力忙于政府分配任务，对于居民自治事务投入有限，大多数居民对社区事务并不热心，社区基层民主似乎并不讨好。大量研究证明，社会资本对于民主运转的重要性，社会资本中强调的参与、信任、互惠、规范等内涵正是当前我国基层民主运转不畅的重要原因之一。

　　三、培育社区社会资本与完善社区治理路径

　　社会资本是非制度性资源，它对于制度的建设和运转发挥着难以估量的作用，但它的发生和发展也深受制度的影响。居民对社区的信任、居民沟通的网络以及彼此之间的行为规范等社会资本因素，既受社区现有街居体制的制约，同时也深刻地影响着街居体制的运转和治理的成效。如何通过社会资本的培育来推动社区治理正是笔者所希望探讨的。

　　（一）社会资本的两种重要形态

　　社会资本有两种重要的形态，特定性社会资本和共通性社会资本。特定性社会资本，即“在客观维度上主要由一些排他型的社会网络所组成，这些网络由那些有着共同经济、政治或人口特征的人所组成。因此，这些网络往往会把那些不拥有这些特征的人或群体排除在外（Fukuyama，2001）。在主观维度上，特定性社会资本主要包括那些‘区别性的’、局限性的人际信任，这一局限性的人际信任以彼此是否认识或是否拥有相同的背景为基础。”与此相应的共通性社会资本是，“在客观维度上主要由一些开放型的社会网络所组成，这些网络把具有不同经济、社会甚至政治背景的人联系在一起（Knack， 2002）。在主观维度上，共通性社会资本主要包括人们之间‘无区别的’、包容性的社会信任以及互惠互利的道德规范，这一社会信任不以彼此是否认识或有相同的背景为基础（Uslaner， 2002）”。[7] 这两种社会资本对于社区治理呈现出了截然不同的效果。“共通性社会资本的两个维度――包容性的社会信任与开放型的社会网络――对社区居民委员会的治理产生了显著的积极性作用”；“特定性社会资本的两个维度――局限性的人际信任与封闭性的社会网络――对社区居民委员会的治理产生了显著的负面性作用。[7] （二）以共通性社会资本投资促进社区建设

　　从以往理论研究看，中国人的文化是伦理型文化，人际关系主要以伦理为重心展开，这一点即使是今天的港台亦不过时，因此普遍认为中国人的信任方式是特殊信任，比如马克思?韦伯和福山。特殊信任是典型的特定性社会资本形式。因此，就目前我国社会资本存量看，仍然以传统型的特殊信任为主，尤其是在单位社会资本已基本消解，新型公民社会基础上的普遍信任还未全面建立前，依靠传统人际关系获取资源必然成为人们的选择。但是在社区领域，以传统社会资本为主导的特定性社会资本显然难以产生推动自治的效果，因此，社区治理应该以推进共通性社会资本为基本方向。从现有研究看，基层社区组织开展工作时对于特定性社会资本的依赖仍然很多。夏娅美在其硕士学位论文《城市社区居民是如何被组织起来的？――对当前上海城市社区组织方式的探讨》中以某小区居委会直选中的“关系”运作说明现在的社区治理中传统“人情”、“面子”对社区居民的动员能力。一个基本的结论是，年龄较大，经济能力较弱的人群、退休党员等更易响应社区动员，参与社区活动。因为这个人群参与社区主要是出于“人情”、“面子”，经济因素（获得低保资格、就业机会等）或组织因素（基于党员身份）。[8]204 社区领导者所做的一项重要的工作就是平衡各方利益关系，而不是提供平等协商的平台。虽然从目前看，某些利用传统社会资本的做法也能完成社区自治中的一些指标，但这只是表面现象，虚假繁荣。那些参与社区选举的人根本不关心谁当选，甚至不知道这是选举。因此，如果不是自欺欺人地追求所谓居民自治的政绩，我们应该将重点转移到共通性社会资本的培育上。从目前成功案例看，那些杰出的基层领导人正是将社区社会资本的培育重点放在了能够提供普遍信任的共通性社会资本上，才在社区治理上走出了独具特色之路。共通性社会资本有两个维度，包容性的社会信任与开放型的社会网络。从这两个维度分析现有的成功案例可以得到很多启发。 　　成功的社区往往先创设开放性的联系网络，在日益密切的联系中，社区包容性的信任开始生长。比如在互联网上开设社区论坛，交流育儿经验，房屋装修，业委会选举、物业管理，文体活动，节日问候等；[9] 社区体育的出现和发展为社区社会资本的产生和积累提供了平台和条件。居民们在活动中交流感情、培养共同意识、形成良好的人际关系网络，培养了生机勃勃的普遍互惠规范和信任，这些都是高度生产性的社会资本；[10]社区文艺社团、社区大学、志愿者组织等活动更是众多社区提升社区内和谐融洽的重要方式。社区居委会通过这些方式和活动促进社区内居民之间的熟悉程度，由此增进信任的产生。

　　（三）以制度建设促进共通性社会资本

　　社会资本是非制度性资源，但是它的存在是需要一定的制度做保障的。社会资本总是存在于社会网络中，而这些网络的构建是以制度为基础的。社会资本中的共通性社会资本所谋求建立的是一种普遍信任关系，这种普遍信任要想在全社会建立必须以制度为基础，在陌生人中建立稳定的可预期的规范。这种制度下的普遍信任是超越于传统基于血缘、地缘和其他关系主义的特殊信任的特定性社会资本之上的。

　　共通性社会资本需要的外部制度主要由政府提供，比如良好的法治环境，完善的社会信用，充足的社区投入等，但是这些都是社区层面无法实现的。从社区治理的角度，最大限度在社区制度建设上增进共通性社会资本。鉴于目前实践中社区层面党组织与自治组织关系呈现一定融合性，还无法做到充分清晰的功能、职责上的划分。[11]82-85 因此，实践中社区制度建设往往具有自治和党建的双重性质。以下就社区制度建设的几个主要方面简述其对于共通性社会资本的意义。

　　1. 理顺社区治理体制。目前我国社区体制正经历由“管理”向“治理”的历史性转变，但传统街居体制的惯性难以立刻改变，因此需要逐步理顺。治理的精髓是承认治理主体的多元化，除了基层党组织、居委会外，还有居民、驻区单位、业委会、物业公司、社区非盈利组织等。成功的治理能够充分表达各种诉求，平衡各方利益，并在治理过程中增强居民参与社区的效能感，显著增加社区信任。

　　在这一转变过程中，基层党委在国家尚无顶层设计前，将责无旁贷地担负起对社区内体制的整合责任。成功案例中的社区党委会无一不是根据当地实际对社区体制进行了有效整合。比如济南天桥区的康桥社区探索的“四位一体”社区管理服务模式，将物业公司和业委会等通过居民选举吸收入居委会；[12] 历下区历山名郡社区创新“服务型俱乐部”社区自治模式，以俱乐部为平台整合社区资源为民服务。[13]

　　2. 完善互惠性制度规范。社会资本之所以能够产生并增加，根本原因在于其可以对相关主体带来利益，在他们之间产生具有互惠性规范，而且，也只有产生了具有稳定性的互惠规范，这种群体中的信任和网络也才能具有较好的持续性。社区党委在领导社区形成互惠性制度规范上居于核心地位。

　　（1）社区选举。其中最重要的是居委会选举，此外还有很多社区内的各种选举，比如楼长、组长等，还有其他社区组织的选举，如业委会等。这些选举都涉及社区内公共空间的建设，选举质量直接影响到公共治理能否获得居民信任。因此，制定适应社区的选举规范，保障这些选举程序切实达到公平、公正是对社区党委的考验。

　　（2）社区决策。选举之后，在日常的社区治理中如何提升决策质量，保证决策的民主性、科学性，是决策制度的重要任务。居务公开和居民参与是保证决策质量的重要制度。在很多成功的基层民主实践中，通过各种社区听证会、讨论会、圆桌会议等形式居民们充分实现了民主诉求[14]。

　　3. 鼓励和领导社区自组织建设。群众性的民间自组织是社区自治中重要的关键环节。社区自组织是社区社会资本的实现载体，通过各种组织，不相识的居民因为某种共同的志趣而相识相聚，并因此生产出越来越多的社会资本。虽然我国目前民间组织的宏观生存环境比前些年已有很大改观，尤其是2013年民政部明确鼓励四类有利民生经济的民间组织后，大量原先难以注册的组织获得了注册机会，但是在很多具体方面，尤其是民间组织自身的成熟上还有很长的路要走。因此，在社区内，根据本社区情况鼓励相应组织的成立和活动是基层党委当前的一项重要任务。比如社区治安巡逻，社区绿化，社区卫生和养老，社区体育等相应组织的建立，以及如何规范他们，为他们的顺利活动提供场地，提供资金来源，提供各种社会资源支持等。

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