社会稳定风险评估制度存在的问题与对策研究

　　“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”在城市化、工业化快速发展进程中，利益分化日益加剧，由此导致的社会矛盾潜滋暗长，严重影响了社会的稳定。近年来，重大工程项目、重大改革、重大事项往往成为引发大规模公众不满并导致社会不稳定的重要原因。因此，实施社会稳定风险评估制度变得尤为重要，国家政权机关已经着手建立社会稳定风险评估制度。十七届五中全会明确提出要建立社会稳定风险评估制度，“十二五”规划与党的十八大报告也要求建立重大工程项目建设和重大决策制定的社会稳定风险评估制度。

　　一、社会稳定风险评估的内涵与价值

　　（一）社会稳定风险评估的内涵

　　社会稳定风险评估是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项在制定出台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案，有效规避、预防、控制重大事项实施过程中可能产生的社会稳定风险，更好的确保重大事项顺利实施。

　　（二）社会稳定风险评估的价值

　　1、实现从被动应付到积极应对的理念转变

　　在新世纪新阶段，社会的变革、发展与转型使我国经济社会发展跃上了新的历史起点，又使我国社会进入了矛盾凸显期、多发期，群体性事件明显增加，社会稳定工作面临着严峻的形势。面对这种严峻的形式，各级政府改变亡羊补牢、被动应付的理念，树立未雨绸缪、主动应对的理念，在做出重大事项、重大工程项目等决策过程中对可能隐藏的社会稳定隐患进行评估，从源头上把影响社会稳定与和谐、引发社会冲突的风险降低到最低程度，将改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度结合起来，以减少社会矛盾与冲突，确保社会的和谐与稳定。

　　2、实现从传统到“自下而上”的社会管理模式转变

　　社会稳定风险评估制度使得传统的社会管理模式发生变化，各级政府在重大决策、重大工程项目的出台与实施过程中采用“从群众来，到群众中去”的社会管理模式，更加关注民意，注重与社会公众尤其是利益相关群体的沟通与协商，确保其知情权、参与权与表达权，平衡各方利益主体的利益，识别和评估社会风险，从源头上减少、化解社会矛盾与冲突，使得社会管理模式从“单向度管理”向多方治理转变。

　　二、社会稳定风险评估制度存在的问题

　　（一）对社会稳定风险评估制度缺乏战略性认识

　　当前，在探索与实践社会稳定风险评估制度过程中，各级政府仅将其视为维护社会稳定的一种手段，而没有从创新社会管理以及增强政府公信力的战略高度进行考虑，未曾正确看待改革发展与社会稳定风险评估之间的关系，导致各级政府实行社会稳定风险评估制度的内动力不足，影响了社会稳定风险评估制度的进程。例如，有些地方政府认为实施社会稳定风险评估会人为增加决策程序，提高行政成本，降低行政效率。还有一些政府部门出于经济方面的考虑很抵触实行社会稳定风险评估。这些都对社会稳定风险评估制度的进程以及效果产生消极影响。

　　（二）缺乏规范、权威的法律体系

　　当前，各地政府相继根据自身实际制定了关于社会稳定风险评估制度的规章、暂行办法、实施意见与试行条例，这些规范性文件的框架完整，逻辑清晰，对各地社会稳定风险评估工作的实行提出了指导性的意见。但是，全国却缺乏统一、规范的关于社会稳定风险评估制度的法律文本，这影响了社会稳定风险评估制度的权威与成效。此外，各地关于社会稳定风险评估制度的规范性文件都比较笼统与抽象，在实施细则方面有待进一步推敲与完善。例如，各地规范性文件中一般规定重大决定、重大工程项目都要进行社会稳定风险评估，对于“重大”一词，都没有做出进一步解释。

　　（三）评估主体科学性不足

　　目前，国内几乎所有“风评”实施细则都规定：在确定“风评”主体时遵循“谁审批谁负责”、“谁主管谁负责”、“谁建设谁负责”的原则。即重大决策与事项的提出部门、重大决策的起草部门、重大项目的审批部门、重大决策与项目的实施部门等都是社会稳定风险评估的责任主体。一方面，这是权责一致的表现，另一方面，也难免陷入“自己评价自己”，“既当裁判员又当运动员”的困境，这不仅影响社会稳定风险评估的质量，也降低社会公众对这些重大事项、重大工程项目的认同度与支持度，甚至影响政府公信力。另外，在社会稳定风险评估过程中常会遇到许多专业性问题，还需要熟练运用问卷设计、数据处理等专业技巧，社会稳定风险评估主体在评估过程中很难完全掌握，从而遭遇专业性不足问题，影响社会稳定风险评估的准确性与科学性。

　　（四）公众参与社会稳定风险评估程度不够

　　在实践探索中，虽然各地在关于社会稳定风险评估制度的规范性文件中设置了群众走访、听证会、问卷调查以及专家座谈等方式听取各方意见，在实践过程中，有些地方政府宗旨意识不强，不愿意听取社会公众尤其是相关利益群体意见，甚至存在害怕公众知晓从而影响重大决策与项目开展的顾虑，采取封闭式方式实施评估，忽略包括相关利（下转第157页）（上接第85页）益群体在内的社会公众的知情权、参与权与表达权，导致社会公众的意志无法表达，影响社会稳定风险评估的质量与效果，进而影响公共决策的科学性与民主性。

　　三、完善社会稳定风险评估制度的对策 　　（一）强化对社会稳定风险评估制度的认识

　　各级政府应高度重视社会稳定风险评估制度，将其列入重要工作议程，逐步推进社会稳定风险评估制度。各级政府在推进社会稳定风险评估制度时应正确认识社会稳定风险评估与改革发展之间的关系，改变传统的依靠国家强制力与威慑力保持社会稳定的做法，在做出影响社会公众合法权益的重大事项与重大工程项目等决策过程中引入社会稳定风险评估制度，做到公众不同意的坚决不通过，提高社会稳定风险评估制度的战略地位，提高各级政府实行社会稳定风险评估制度的内生动力。

　　（二）完善与社会稳定风险评估制度相关的法律法规体系

　　完善与社会稳定风险评估制度相关的法律法规体系可以为社会稳定风险评估工作的顺利开展提供制度保障。可以考虑出台全国性的关于社会稳定风险评估制度的指导性文件，明确各职能部门的职责与权力，使得社会稳定风险评估制度成为出台重大事项与重大工程项目决策的法定前置程序，强化社会稳定风险评估制度的权威性。同时，细化现行的关于社会稳定风险评估制度的规范性文件，改变比较抽象与笼统的相关规定，确保社会稳定风险评估制度的可操作性，提高社会稳定风险评估制度的有效性。

　　（三）提高社会稳定风险评估主体的科学性

　　为了确保社会稳定风险评估主体的科学性，就必须提高社会稳定风险评估主体的中立性与专业化。可以将第三方专业评估机构纳入社会稳定风险评估的主体中，提高社会稳定风险评估的公信力与专业性。当前，已经有部分地方政府开始尝试将第三方专业评估机构引入社会稳定风险评估的主体中，例如深圳市、上海市等已将一些社会稳定风险评估项目委托给某些投资咨询公司，提高了社会稳定风险评估项目的专业性与准确性。但是，社会稳定风险评估主体的中立性与专业化任重道远，需要政府有足够魄力推进评估主体的中立性与专业化，同时不断培育相关的专业机构，促进其尽快成长。

　　（四）提升公众参与社会稳定风险评估的程度

　　强调风险评估中的公众参与，实际上是在重大事项决策中体现党的群众路线的最佳途径，目的就是让群众多一条反映诉求的渠道，同时重大事项决策部门也多一条能够得到客观、独立的反映实情的途径，使项目社会稳定风险真正降到最低。所以，应明确将公众参与引入社会稳定风险评估制度的程序中来，使公众的知情权、参与权与表达权得以实现，确保各级政府出台的重大事项、重大工程项目等决策真正得到公众的认可与支持，提高重大决策的科学性与可行性，降低社会稳定风险，同时提高政府公信力。

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