坚定文化自信视域下我国行政伦理的反思与重构

      党的十八大以来，习近平总书记多次提到文化自信表明他的文化理念和文化观。2016年在建党95周年庆祝大会的重要讲话中，习近平再次强调要坚持文化自信，并将其上升到中国特色社会主义的“四个自信”，传递出这既是文化理念又是指导思想。从传统文化视角剖析我国行政伦理困境，通过发扬文化自信和文化自强，整合传统文化，为行政伦理重构提供有益启发，也为治国理政提供有益启示。 
　　一、当前我国行政伦理重构的价值意蕴 
　　（一）行政伦理重构是提高党的领导水平和执政水平的迫切要求 
　　社会经济的迅猛发展，加快了“全球文明”的进程，同时也引起了伦理道德上的一些冲突。目前我国正处于社会全面转型时期，社会结构急剧变革，社会冲突不断加剧，社会失序行为大量滋生，在公共行政管理中，人们面临着许多伦理方面带来的新问题。然而我国行政伦理建设滞后于经济社会的发展，重构我国行政伦理，对提高党的领导水平和执政水平，推进国家治理体系和治理能力现代化，具有重要的意义。 
　　在经济全球化、世界政治格局多元化和我国社会转型的新的历史条件下，中国共产党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的。中国共产党能否承担起团结带领人民全面建成小康社会，推进社会主义现代化，进而实现中华民族伟大复兴的重任，其自身的思想状况和组织状况起着决定性的作用。因此，不断提高党的领导水平和执政水平，是党巩固执政地位、实现执政使命必须解决好的重大课题。党的执政能力建设是一个系统工程，它不仅外在表现为党总揽全局、协调各方的领导能力，也内在关涉到执政党本身和党的高级领导干部对伦理价值的选择和规范。在行政伦理视角下，随着新技术革命的兴起，国际间竞争压力的增大、公民民主意识的增强以及治理理念的提出等执政环境的变迁，要求各级党组织尤其是党的领导干部从世界范围和历史角度认清执政的规则和规律，培养政治理想，明确执政目标，勇于承担使命担当，正确处理党、政府、市场、社会组织、公众和个人等各种利益关系，切实做到立党为公、执政为民，在服务人民的实践中坚持不懈的完善自我品格塑造，彰显党的执政品质和生机。由此，“执政党的政党伦理构成执政能力的精神凝聚剂和价值核心”[1]，建构具有适应性、前瞻性的公共伦理价值体系是提高党的执政水平和领导水平的价值之维。 
　　（二）行政伦理重构是推进国家治理体系和治理能力现代化的必要内容 
　　党的十八届三中全会要求“发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。“治理”概念的提出意味着治理主体多元化，路径选择制度化，治理轨道法治化等国家治理体系的全面调整和创新。国家治理价值观念也相应从传统到现代进行理性化重构，实现具有里程碑意义的重大跨越。首先，国家治理体系现代化要求国家的制度体系具有正当性，即制度体系应当蕴含一定的道德价值和伦理规范。只有建立起有益于公益的、合乎道德的、正义的制度和规则，“遵循规则的道德感就会自然产生，无须凭借外力”[2]P1。反之，“当人们处于从恶能得到好处的制度之下，要劝人从善是徒劳的”[3]P633。这是社会伦理道德对制度层面的要求。其次，国家治理能力的现代化要求行政主体的公共政策能力具有政治理性。国家治理能力“主要指中央政府通过正确地制定和有效执行公共政策，将自己的意志、目标转化为社会现实的能力”[4]P502。公共政策的质量说到底与政府根据自身内化的行政价值伦理进行公共选择的能力紧密相关。在新的“共治”的环境下，行政主体更应对公共利益的价值取向、公平正义的治理理念和依法行政的治理手段的意义和根源有深刻的道德上的认知，这样在面对持有不同观点的社会群体时才具有知道什么应该保留、什么应该抛弃、什么应该修正的政治理性。[5]行政伦理重构已成为国家治理所要面临的时代问题和历史使命。 
　　（三）行政伦理重构是消解行政伦理失范现象的重要举措 
　　行政伦理失范，是行政权力的一种异化现象，它是指在行政权力运行过程中，行政主体往往会置行政伦理的规范和原则于不顾，损害公共利益，假公权济私利，导致公共权力的滥用和腐败。[4]P480行政伦理失范是公共管理的重要病症。党的十八大以来，党中央高度重视党风廉政建设和反腐败斗争，以无禁区、全覆盖、零容忍的态势强力推动党风廉政建设和反腐败斗争不断取得新成效。可以说，从打击力度上震慑官员使其“不敢腐”，到从制度建设上让官员“不能腐”都已初见成效。然而，要令官员“不想腐”，还应从伦理价值观的角度深剖腐败产生的思想根源，摈弃传统文化中的糟粕对官员产生的负面影响，厘清行政管理中存在的伦理困境，构建规范、系统、与法治相得益彰且行之有效的行政伦理体系，有效地预防和克服行政伦理失范。 
　　（四）行政伦理重构是提高我国公民政治认同感的重要基础 
　　从根本上说，国家治理是指一个国家有效形成一定社会秩序的过程。如果说法治秩序构成国家治理现代化社会秩序的硬秩序，那么，以社会舆论、内心信念和风俗习惯的力量、方式和渠道构建的伦理秩序则是型塑国家治理现代化社会秩序的软秩序。没有伦理秩序，国家治理的现代化就缺乏民众力量和动力的支撑和参与，就难以实现其持久进步的现代化目标。[6]当前，要想获得社会公众最大程度的认同和支持，执政党除了规范执政、依法治理、为民谋利之外，还应探讨国家治理中治理行为、机制、层次、过程、目的及其结果所带来的或涉及到的一系列伦理关系、价值诉求和善恶观念问题。[6]通过把一定的社会制度伦理化，再把伦理原则制度化甚至法律化，一方面有利于寻找和打造植根于社会舆论、内心信念和风俗习惯的力量、方式和渠道，创造国家共同的理念和价值，实现国家整合和社会团结；另一方面也为民众提供用道德和伦理规范评价、衡量制度是否合理、正当，是否善恶的标尺，使民众对政府过程中具有重大影响的决策做出道德辨思和道德审查，督促行政主体行为符合法律、职业规范和社会伦理道德标准。一段时期以来，我国社会评价呈现明显的功利性倾向，重构国家治理的伦理秩序，提高公民政治认同感，最终推进国家治理现代化的实际进程。

      　二、传统文化视域下我国行政伦理存在的现实困境 
　　行政伦理作为一种特定的文化现象，是在行政环境、行政体制及其运作背景下，通过特定的心理定势、文化积淀和潜移默化所形成的道德意识、道德习惯和伦理传统。我国传统文化中潜在的等级观念、宗法意识、中庸之道、“官本位”思想等都与公平、正义、法治、服务等现代行政伦理精神是根本冲突的，其困境主要表现在以下几个方面： 
　　（一）受等级观念影响，行政主体责任担当意识薄弱 
　　传统文化对行政伦理建设的首要障碍就是深人国人骨髓的等级观念。以“三纲五常”为基本框架的等级伦理，让人与人之间的交往关系都禁锢在森严的等级之中。“君不仁，臣不可不忠”，要求臣子们片面地对君主尽忠孝之绝对义务。这种“君为臣纲”的关系形成了我国行政伦理中的两个特征：一是集体行动与个人选择的冲突。在等级伦理下，行政权力的金字塔式的命令结构要求指挥的统一，遵守纪律服从上级是行政组织集体行动的逻辑。然而，组织所做出的决策并不都是正确的，当有背离政治伦理和政治理性而导致决策失误时，行政人员大多只会尽忠尽责地“对上负责”而不是“对民众负责”。封建“愚忠”思想会造成集体的、合理的行政伦理失范。二是公共利益与行政偏好的冲突。行政权力的根本目标是代表社会强势集团或阶级的利益，有效实现国家意志。我国封建伦理倡导的忠德就是为“以皇家为国”的封建专制统治服务的。而在现代民主国家，行政权力获得合法性的前提是其具有“公共性”，维护公共利益是现代公共行政最根本的伦理要求。在传统伦理惯性影响下，当公共利益和行政主体利己偏好发生冲突时，行政主体自然会利用公权力行使的便利性，在公共行政过程中做出有利于自身的价值选择。 
　　（二）受宗法意识影响，行政人员依法行政意识模糊 
　　宗法制度是以父权、族权为特征的一种宗族家族制度，是我国封建社会一种重要的行为规范。宗法意识的影响表现为：一是宗法意识消解法治精神。在我国传统的政治文化中，“政治社会的组织只是人伦关系的逐步扩大”，[7]P28政治要首先服从于亲情关系。政治的好坏由儒家思想的人性善论来判断，认为每个人的本性都是善良的，只要通过修己、自省，都可以成为圣贤。因此，人并不重视规则，领导者的意志才是唯一和最高的行为标准。几千年来，这种片面甚至极端的以忠、孝、义、顺为基础构造的宗法伦理观念经过统治阶级的不断加工改造，已理论化并固定化为民间世俗社会行事的普遍信仰。我国很难生成公平、正义的法治精神。二是宗法“伦理圈”冲击法治理性。宗法意识从孝出发，以孝推出悌，继而推出信，由里及表，通过血缘关系以己为中心扩展成一个有亲属远近之分的伦理圈。[8]在熟人社会规则下，当社会个体办事时，各种伦理圈在“托熟人”“找关系”中不断扩大，形成更大的利益共同体。每个社会人都固化在特定身份中。当行政人员身处利益圈外部，法治就会遭遇利益集团的强烈抵制；当行政人员身处利益圈内部，法治则形同虚设。当人情大于“王法”，法律制度所蕴含的规范理性就难以融入政府过程，依法治国也就难以取得突破。 
　　（三）受“中庸”思想影响，行政作为的进取精神缺失 
　　在中华文化中，内具中和哲学的中庸思想，以建构对立面统一或多样性的和谐统一关系为理想，体现厚德载物，宽厚兼容的精神，是中华民族最高生存智慧。然而，在长期的封建社会实践中，中庸思想被统治阶级主观任意运用，“执中调和”的中和辩证法被绝对化为折衷主义、调和主义，成为封建统治者巩固统治秩序，维护大一统局面的社会控制调节器。在行政领域，中庸伦理体现为：一是在行政组织内部的伦理关系上，一旦上级专横跋扈、独断专行，下级因倾向性追求“和为贵”而选择“事不关己高高挂起”或苟且偷安、明哲保身，更有甚者会无原则的同流合污，表现为玩世不恭、投机取巧、卑躬屈膝的奴性人格；二是在行政主体和社会的伦理关系上，行政主体易怀有“不出事就是最大的作为”的因循守旧观，形成保守俱变，不敢作为，安于现状的消极人格；三是在行政执行的伦理方式上，受中庸“变通创新”的权变思想影响，下级会权衡自身利益需求，在不违反上级命令的原则下，策略性选择性执行或变通执行为自己谋利。由“中庸”思想引发的这些不良行政行为必然导致行政不作为和行政伦理失范。 
　　（四）受“官本位”思想影响，行政主体行政道德感匮乏 
　　“官本位”的实质就是以权力为本位的政治文化和社会政治形态。几千年来，在“君子劳心，小人劳力”“一人得道，鸡犬升天”等封建政治伦理范式下，权力是衡量人的社会价值的基本标准，也是影响人的社会地位和社会属性的决定性因素。[9]“学而优则仕”是我国民众的唯一价值追求和终身奋斗目标。当前，“官本位”封建意识残余作为一种社会习惯和群体心理仍然具有巨大的历史惯性。一是病态的权力观导致权力异化。行政权力本身不应是行政主体的目的，而是维护公共利益以实现国家意志的手段。而在官本位“权力崇拜”意识支配下，一些官员会全然不顾自己的使命，唯官是举，趋官若鹜，甚至把权力追求作为自己一切行为的主要目的，跑官、要官、买官，不择手段往上爬，以期获得更多的地位和资源。二是扭曲的群众观导致官僚主义盛行。对权力来源认识错误，在群众观上表现为一些领导干部颠倒了官员和群众间谁应为谁服务的关系。以“官”“权”为出发点，其行政作风处处讲究官民上下尊卑排位，不深入群众，不从群众需要出发，独断专行，盲目拍板等官僚主义作风盛行。三是偏执的政绩观导致形式主义蔓延。官本位下的崇官拜权使得为了保官升官、保权增权的丑恶现象遍地开花。这些官员“不以道德规范来看待事物发展状态，不以制度理念来理解事物的应有面貌，不以法律准则来审视社会现象”，[10]在发展上只考虑轰动效应而不考虑社会效益，只谋利不谋事，只思“己”不虑“人”。一些华而不实、劳民伤财的形象工程、政绩工程，就是“官本位”意识的恶性膨胀。 
　　三、创造性转化和发展传统文化，重构社会主义行政伦理体系 
　　面对传统文化对我国行政伦理的负面影响，“既不能片面地讲厚古薄今，也不能片面地讲厚今薄古，更不能采取全盘接受或者全盘抛弃的绝对主义态度”[11]P202，应当坚持文化自信，将传统文化作为治国理政的重要思想文化源泉和丰富的精神营养，有鉴别地加以对待，有扬弃地予以继承，重构社会主义行政伦理体系。

（一）传承传统政治文化的思想精华，重塑行政伦理价值体系 
　　行政伦理价值观是行政主体在公共行政领域中关于行政伦理之价值追求的总体观念，是主导和支配一切政府行为的理念内核，“具体表现为执政党、国家机构和国家公务人员的行政伦理活动现象、行政伦理现象与行政伦理规范现象”。[12]P47重构行政伦理体系的第一要义就是解决终极价值取向问题。首先，传承“民本”思想精华，确定“公共利益至上”为服务型政府的核心伦理价值。“民本”思想一直是我国传统治国理论的核心。早在《尚书》就有“重我民”“施实德于民”，[13]P54“民可近，不可下；民唯邦本，本固邦宁。”[14]P31的记载。春秋时期，孔子提出仁者“爱人”[15]P181，极力提倡为官者应“因民之所利而利之”[16]P294。孟子更提出了“民为贵，社稷次之，君为轻”[17]P387，并将“仁政”作为为官从政者最高的道德标准，形成了比较完整的民本思想体系。唐太宗李世民深刻认识到“君，舟也；民，水也。水可以载舟，亦可以覆舟。”[18]P32坚持把安定民生作为治国之本，奠定了唐王朝安定强盛的根基，在政治实践上将“民本”思想发展到了一个高峰。清末郑观应提出：“君主应把自己看做民众的仆人，为天下人服务；如果为所欲为，必将为人民推翻。”[19]P221几千年来，统治阶级普遍意识到只要君臣有“怀民”之政德，就能得到人民的拥护，国家就能富强。虽然这种封建的“民本”思想是以“得民”为“治民”，具有阶级性和历史局限性，与当下行政伦理建构所依循“以人为本”的公共服务理念有着质的区别，但古代“民本”思想在重民、爱民、养民、利民等基本问题上的思想观点，对当前现代服务型政府确立以“公共利益至上”的核心伦理价值理念仍具有重要的借鉴意义。其次，汲取传统文化中的合理因素，丰富和发展行政伦理价值体系。应将传统文化中积极的行政态度和行政作风填充进公共行政伦理价值体系，在行政过程中培育行政人员的行政责任和行政良心，营造和谐的公共行政活动氛围。例如，“事君之义”并不只体现为“惟上是从”，孟子就提出臣固然要服从国君的命令，但臣也应劝君为善为忠。“君有大过则谏，反复之而不听，则异位。”[20]P288从道不从君。[21]P211西汉司马迁主张官吏之间应“先国家之急而后私仇”，颂扬官吏先公后私的品格。清代行政伦理著作《从政遗规》详细阐述了官吏的忠君、爱民，清廉，谨慎，勤政，公正，举贤，戒怒八个伦理规范等。 
　　（二）继承传统行政文化建设的经验做法，重构行政伦理制度体系 
　　从社会发展的实践来看，如果缺乏制度的硬件约束措施，伦理体系再完备，其时效也会甚微。我国自古就高度重视行政文化建设。商代第一个国君商汤总结了“有夏昏德，民坠涂炭”的教训，再三儆戒百官不要沾染“三风十愆”；孔孟等思想家将善行一致、“居之无倦，行之以忠”[15]P177“矜而不争，群而不党”等行政伦理规范作为评价、考察官吏行为的标准；被尊为“四书五经”之首的《大学》是一部旨在培养为官者政治道德修养的行政伦理规范，是古代知识分子进身仕途的必读书；董仲舒提出“君为臣纲”的伦理原则，系统建立了以“三纲五常”为基本内容的封建社会的伦理学体系。古代行政文化建设启示我们：首先，实施行政伦理法治化。一方面，在立法、执法以及法律监督体系中渗透伦理因素；另一方面，制定专门的行政伦理法，将行政伦理上升到国家意志高度，使政府公职人员行政伦理行为具有法律效力。其次，建立行政伦理养成机制。除了“德教为先”的传统形式外，建立具有可操作性的行政伦理责任认同机制、习惯养成机制、良心调控机制和伦理修养机制，培养和完善行政人员的行政伦理人格，永远保持公务员的朝气蓬勃、昂扬锐气、浩然正气，永远保持社会主义国家行政人员应有的政治本色。最后，完善行政伦理法律实施的配套制度。行政伦理法的实施离不开配套制度做辅助和支撑，如应进一步完善《政府信息公开条例》防止行政不作为；制定公务员财产收入申报制度，通过事先揭示潜在利益的冲突，达到防止利益冲突的发生等。 
　　（三）改良传统法治文化基因，培育具有法治理性的行政组织 
　　行政伦理体系效用发挥的重要前提是掌握公共权力的行政组织具有法治理性。首先，改良传统法治文化基因，唤起行政主体对现代行政伦理的敬畏之情。一方面要借鉴法家“缘法而治”的思想，伸扬法律对调整社会关系的工具性价值。通过确立法律的普适性与权威性，涤除我们血液中的等级观念、宗法意识，改良和合伦理，[8]形成一套法律至上，唯公平、正义、权利至尊的伦理道德，奠定信仰法治的思想基础；另一方面要承继法家“不别亲疏”“一断于法”等公平公正观念，重塑和提升行政人员“公正执法”“公平司法”的道德素养，维护社会制度的正义。其次，实行“德法同治”，注重伦理道德和法律的软硬功能的结合。习近平总书记指出：“法律是成文的道德，道德是内心的法律，法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。”[22]一方面，与时俱进地塑造法治社会的契约精神，培育行政主体人格独立、权利平等、科学理性、民主法制、社会责任等契约理念，[23]通过推进行政道德法律化、行政道德政策化、行政道德程序化，督促行政行为的伦理选择适应社会主义市场经济的发展要求。另一方面，加强行政职业伦理规范教育，依托道德教化培养行政主体自律意识和自觉“服从、遵守”法律的品质。 
　　（四）践行社会主义核心价值观，营造多元监督的行政生态环境 
　　公共行政面对的是全体社会成员，其一举一动对社会产生巨大影响。为防止公共行政主体既是“运动员”又是“裁判员”，行政伦理要求道德承诺的践履，不能单靠主体道德觉悟，还需要打造一个多元监督的行政生态加以维系。首先，以社会主义核心价值观为牵引，在全社会形成行政伦理监督所必需的道德共识和道德自觉。行政伦理监督的实现前提是要在全社会形成道德共识和道德自觉。这就需要在社会主义核心价值观的指引下，确立公民与公务人员之间在伦理关系上的契合点。一方面行政主体要遵守行政职业伦理规范，做到“平等”“公正”“敬业”“友善”等；另一方面公民要提高对监督信息的辨识力，以防被不怀好意的利益集团左右，使双方在彼此理解、互助合作的和谐状态下实现公共行政的目标。其次，加强总体协调，打造多元行政伦理监督平台。公民是权力的拥有者，也是公共产品和公共服务的受益者，对公职人员的工作态度、工作效率、工作作风评价较之其他群体比较起来更有真实性，也更具说服力。因此，除了要加强监督总体规划，专设独立的行政伦理监督机构，突出行政内部监督的整体合力和效能，还应引导公民树立行政伦理监督意识，让他们敢于说真话，敢于监督，完善公民监督举报的途径，给公民话语权，让更多的“寻租”和行政不作为通过媒体、网络等更多自由表达的平台曝光出来。只有行政主体和社会多元监督主体共同努力，敢于揭露和发现问题，勇于自省并解决问题，才能为建立一个良好的行政生态打下坚实基础。

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　　责任编辑：谭桔华