公共文化服务体系建设的档案信息资源规划

　　随着政府职能的转变和公共服务理念的确立，我国“政府行政模式正在由统治行政和管制行政逐步向服务行政的历史演进之中”[1]，为社会提供公共文化产品，满足公众的公共文化需求成为政府机构主要责任之一。公共文化服务体系的构建重新定位了公益性文化事业的价值导向，进一步强化了公共文化事业机构的社会地位及存在的意义，为我国文化体制改革指明了方向。档案信息作为历史事件的真实记录，是全社会最为重要的文化财富之一，它兼具“公共性”与“文化性”双重属性，积累与沉淀了巨量的文化元素，是不可替代的公共文化产品。应该说它是构建我国公文化服务体系不可或缺的重要组成部分，为了能够让档案信息中所蕴藏的这些文化元素得到充分的发挥并与当前我国公共文化服务建设相呼应，必须对档案信息资源进行合理的、科学的规划，使其符合时代的要求，并融入到当前的和谐社会建设中去。

　　1　强化档案信息资源规划的必要性分析

　　1.1　是对我国公共文化服务体系建设相关政策的积极回应

　　2001年我国正式批准《经济、社会和文化权利国际公约》在我国生效，在2002年党的“十六大”报告中明确提出积极发展我国公共文化服务体系。随后在2005年十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”这一战略规划。并于2006年9月13日发布《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》专设“公共文化服务”一章，可见其在《纲要》中占据了令人瞩目的地位。紧接着在2007年6月16日胡锦涛同志主持召开的中共中央政治局会议上专门研究公共文化服务体系建设问题。“随着2011年《公共服务蓝皮书》的发布，表明包括公共文化服务在内的公共服务正在成为全社会关注的一个热点问题。”[2]公共文化服务体系建设已纳入了国民经济和社会发展规划之中并上升到国家发展战略规划的高度，并受到政府的高度重视，这种政策倾向是非常明显毋庸置疑。档案管理机构作为一种公益性文化机构，档案信息资源作为一种公益性文化财富，在对其进行规划时应与国家宏观发展战略相适应，使其能够体现国家、政府在相同时期内发展的态度和政策[3]取向。因此，档案信息资源规划理应以国家宏观发展战略为基点，以国家制定的宏观政策为引导，切实反应国家、政府的发展意图，可以说这样做的目的也是对我国当前强化我国公共文化服务体系建设相关政策的一种积极的回应。

　　1.2　是对我国公共文化服务体系建设内在要求的积极配合

　　公共文化服务体系建设是一项复杂、艰巨的系统化工程，它依赖于各个主体、各项要素、各种系统的相互协调、共同作用。根据我国国情，文化事业单位是公共文化服务的中坚，是公共文化产品与服务的主要生产者[4]与提供者。档案馆作为公益性文化事业机构，其所保存档案信息资源及其开发的档案信息资源产品是公共文化服务体系建设的基础性要素。通过对档案信息资源的合理规划可以更加深入的挖掘档案信息资源的文化价值，提升档案信息资源的公共文化服务功能，成为构建完善的公共文化服务体系内在驱动力的关键环节。而且，我们还应该看到强化对档案信息资源的整体设计、统一布局、战略部署等方面的规划能充分体现国家的战略思想。它有利于从全局的角度准确地把握、科学的预测公共文化服务体系建设发展方向及趋势，配合公共文化资源建设、管理、服务各环节以及所涉及的政策、体制等因素，着力推动公共文化资源规划布局合理化发展。档案信息资源规划的总体目标就是促进档案信息资源最大限度地满足人们日益增长各个层次的信息需求，体现“满足公民日益增长的文化需求，维护公民的文化权利”的公共文化服务体系的核心价值。可以讲档案信息资源规划是公共文化服务体系建设规范化、高效化与合理化的重要手段和途径，它既是实现构建合理化的公共文化服务体系的内在要求，更是对我国公共文化服务体系建设内在要求的积极配合。

　　2　公共文化服务体系建设视域下档案信息资源规划存在的问题

　　随着信息资源作为一种重要的社会财富得到全礼会的认同，对档案信息资源的开发与管理也已作为全国档案事业规划的主要内容，并成为促进我国档案信息化发展的重要驱动力，并广泛地受到专家学者的高度重视，成为政策制定、理论研究的热点。但我们不得不承认从公共文化服务体系建设的角度来看，我国档案信息资源规划在各个方面都存在着不同程度的不足。“截至2010年末，全国各级档案部门共有馆藏档案39 264万卷(件)，‘十一五’期间，公开出版编研资料5050种、104 000万字。”[5]但是我们应该看到我国档案信息资源还没有发挥出其资政育人以及丰富人民群众精神文化生活的价值。

　　2.1　权力化的规划理念

　　保障公民的文化权利并为公众提供满足的、适当的公共文化产品和服务行为及提供相关制度[6]与系统安排，这是公共文化服务体系的基本理念。因此，围绕着满足人民群众的基本文化需求并保障人民群众的基本文化权益理应成为各文化服务的主要规划理念。档案信息资源作为公共文化产品的重要组成部分，其规划的制定理应服务于整个公共文化服务体系建设，并突出公共文化服务的理念，以实现公共文化服务体系建设的核心价值为根本目标，并满足公民文化权利的诉求。然而，该理念在我国档案信息资源规划和档案信息化规划中尚未突出对公民信息权利的保护和文化需求的满足，它更多的是站在管理者的角度从“为‘权力’服务和以‘权力’为制度基础的档案信息资源管理”[7]。可以说，我国当前的档案信息资源规划缺乏一种普世的服务价值理念，与其公共文化机构的存在目的与宗旨有着相当的差距。

　　2.2　单一化的规划内容

　　公众的公共文化需求作为信息资源重要的需求导向必然是推进档案信息资源建设改革发展的动力和依据，是档案信息资源内容规划的主导因素。目前，我国档案信息资源规划内容并未切实符合公众的公共文化需求，虽然如上文所提到的我国档案信息资源数量众多，但类型结构存在着过度单一的问题：一是档案文化产品的开发规模上严重不足，覆盖面过窄，质量参差不齐，即档案机构所开发的档案文化产品大多停留在为了开发而发的状态，并未产生多少有实质意义的社会效果;二是档案信息资源内容体系建设存在失衡，包括实体档案与网络档案、历史传统档案与民生档案，综合性档案与专门性档案等方面的不协调，导致档案信息资源存在着严重的“三多三少”[8]现象;三是档案信息资源形成与管理具有一定分散性，很多档案信息资源未及时地归集到专门的档案管理机构，形成一种纵向与横向上的管理割裂现象，并未有形成共享局面，这样一来极不利于档案信息利用的综合性利用要求。从而导致档案信息资源内容上存在着与档案文化产品的供求不协调的问题，在很大程度上阻碍了档案公共文化服务质量的整体提升。

　　2.3　局部化的规划政策

　　我国档案信息资源规划政策更多的是倾向于对档案信息资源的局部规划，如侧重于对档案信息资源开发利用等方面或者说是一种“补锅”式的规划，如针对政务信息公开的问题，虽然档案管理机构积极地开展了现行文件服务中心，但与以《档案法》为主体的各种政策法规之间却又存在着各种矛盾与冲突。本来制定档案信息资源规划政策的基本目的是期望通过一系列政策或机制对档案信息资源规划活动进行一种科学的安排与规范，达到保障公民信息需求的满足和信息权利的实现，然而现实的状况告诉我们目前的政策规划并未达到这种目的。我们应该看到档案信息资源开发等局部内容的规划并不能代替对档案信息资源的整体规划，应该说它们是一个局部与整体的关系。所以我们应该明白档案信息资源开发利用状况的好坏在很大程度上不仅取决于档案信息资源开发利用政策，更取决于档案信息资源建设和管理的基础，即整体的档案信息资源规划的科学性与合理性。因此，将“规划”的视角过度地集中在档案信息资源开发利用等单个环节上或局部问题上显然是不够全面，它无法带动我国档案信息资源整体地融入到我国公共文化服务体系当中去。只有制定整体的档案信息资源建设、管理与服务等整体性政策规划，才有可能为我国公共文化政策体系的发展提供相应的作用，并最终为实现我国公共文化服务体系建设贡献其相应的力量。

　　2.4　内敛化的规划模式

　　档案信息资源开发利用的主体是档案管理部门是毫无争议，而根据上述相关政策中的规定公共文化服务体系建设的主体是由政府、图书馆、文化馆、档案馆等机构共同构成的。因此，档案馆作为公共文化服务体系建设的主体性问题是不会有人怀疑。而且，我们应该看到公共文化服务体系建设问题是一项复杂的、系统的、长期的工程，任何一个独立的单位都不可能承担得起独立建设它的重任，或者说缺少任何一个相关单位的参与，公共文化服务体系的建设就有可能是不完整的、不科学的。公共文化服务能力的提升需要各类公共事业机构和责任主体之间相互协作、优势互补、共同促进，单一、封闭的开发利用模式不利于充分调动档案信息资源优势以及体现用户的文化需求导向。因此，开展多样化的档案信息资源开发利用模式是公共文化服务体系建设的必然趋势，档案馆目前在档案信息资源规划方面存在的过于内敛与封闭的状况极不利于使档案信息资源的文化效应得到最大限度的发挥，它使档案馆的文化功能与文化价值被淹没而隔离于社会主流文化建设之外。要想改变这种现状，档案信息资源规划模式上必须得改变，并强化与其他公共文化服务体系建设部门的合作与沟通。

　　3　公共文化服务体系建设视域下档案信息资源规划策略选择

　　加强当前公共文化服务体系建设背景下档案信息资源规划策略选择问题的研究，主要目的是希望通过整合社会范围内的档案信息资源，使其从整体上获得科学、合理与有效的利用，重点突出其对推动公共文化服务体系建设有重大贡献力的内容部分。并结合我国档案信息资源利用现状和发展方向，从国家公共文化服务体系建设的角度使档案信息资源的文化贡献得到最大限度的发挥。

　　3.1　管理体制层面

　　3.1.1　微观层面建立统一的档案信息资源管理协调机构。档案信息资源规划涉及众多的机构、部门与人员以及各种财力、人力等方方面面的资源协调与沟通问题。因此必须要有一个专门的机构与人员来统一负责、协调、管理各档案机构所承担的公共文化服务产品开发利用的各项任务并实施执行统一标准，以及对档案信息资源的整合、开发、利用进行合理的规范与科学的布局。其主要职责包括：规划档案信息资源建设、发展的近、中、长期发展目标;规划重大档案信息资源建设项目的开展与协调;规划档案信息资源类型的划分与确立;规划档案管理机构的档案信息资源服务机制;规划档案管理机构与相关单位特别是公益性文化机构的合作问题;规划档案信息资源管理工作中的对具体问题的落实与监管等。

　　3.1.2　宏观层面改革档案管理体制和运行机制。档案信息资源规划总是受制于国家、区域或行业的信息资源宏观管理体制。国外发达国家在信息资源规划与管理过程中，多数都是先从体制角度入手的[9]。档案管理体制和机制的完善是保障档案信息资源有效整合、科学布局、充分共享的先决性条件。笔者认为档案管理体制改革应实现政事分开，当前我国很多档案馆与档案局属于是“一套人马两块牌子”的组织架构，这种组织架构把归属于管理职能的档案局与归属于服务职能的档案馆混于一体。从而无法明确它们各自的工作职能，无法科学地规范它们的责任分工。打破“局馆合一”的局面将使档案馆回归到公益性文化服务机构的行列，科学地创新档案服务运行机制，并在有条件的地方适当地引入市场化服务机制，以及通过对一些非核心性服务工作的外包等来提升档案馆核心服务向纵深发展的能力与潜力。并在此基础之上充分挖掘档案文化资源，开发档案文化产品，改善档案资源公共文化服务质量，促进公共文化服务体系的建设，形成全新的档案文化以及形成文化的档案理念。

　　3.2　资源建设层面

　　3.2.1　建立多层次、综合性的档案信息资源数据库。首先将各级行政区域内不同类别、分散保存在不同部门的档案目录录入统一的数据库，建立齐全完整的档案目录中心，并在此基础之上逐步实现全国档案馆馆藏由全宗级目录到文件级目录的建设与共享。其次是在目录中心的基础上建立全文数据库，包含馆藏档案全文数字化和采集和接收各种形式的电子文件。当然，在进行档案信息资源建设中，其具体建设内容可以从以下几个方面开展：一是从广度上考虑，实现综合档案馆、专门档案馆和其他档案机构以及一些社会性组织中具有文化价值的信息资源的整合与开发，并实现共建共享;二是从深度考虑，重点建设反映一个国家、一个地区或一个民族传统文化的档案信息资源的建设，以及一些具有强烈地方特色、文化特色、时代特色的档案信息资源建设;三是从体制内外相结合的角度来考虑加强档案信息资源的内容建设，如可以通过“征集由专业摄影和业余爱好者拍摄的珍贵图片;征集家谱收藏者收集的家谱资料以及非物质文化资源材料与名人资料等。另外可以派工作人员参与乡贤研究会、民间艺术家协会、地方文化研究会等文化社团，充分发挥社会力量在档案资源建设中的生力军作用，借势文化工作者的专业特长，丰富档案文化建设资源。”[10]

　　3.2.2　加强数据库建设与档案网站建设相互融合。根据相关研究者的调查，我国绝大多数档案馆网站只是提供了简单的馆藏介绍或专题概要，其他能够更深刻揭示、评价馆藏的编研材料很少见到[11]。而能够提供全文档案信息资源利用服务的档案馆网站的比例则更低，它们所能提供的档案信息资源服务，大多停留于目录数据的级别上，如全宗目录数据，部分档案馆网站能提供文件目录都没有达到，只有部分档案馆网站能提供部分全文档案信息资源服务，如江西省档案馆网站、北京市档案馆网站等。可以说这种级别的档案信息资源对于利用者而言是没有太多的利用价值，更别提在公共文化服务体系建设中发挥什么作用。之所以会出现这种令人尴尬的局面，笔者认为在很大程度上是因为档案数据库与档案门户网站之间存在着架构缺乏统筹规划以及信息平台融合不到位的矛盾。数据库档案信息资源为共享技术平台的档案网站提供充足的档案数据信息支持不管是在理论上还是在技术都是完全可行的，而且从当前的情况来看，在人力上与财力上来看也不存在任何问题。以档案网站为中心的开放档案数据库一站式联查体系将使档案网站成为承担知识服务和文化服务的重要平台，能在更大程度上满足社会公众多元化的信息需求，最大限度地为公共文化服务体系的建设提供尽可能多的基础性支撑性信息数据。

　　3.2.3　形成多元化的档案信息资源开发模式。根据相关学者的研究档案信息资源开发模式可以分为公益开发与商业开发并举以及独立自主开发和合作开发相结合的形式[12]。当今社会，公众的信息需求和文化需求不断趋于的层次化、多元化，需求特点的演进要求打破保存机构的限制，结合不同开发方式，形成多种开发模式并存的格局，因为只有这样才能在档案信息资源供给与档案信息需求上形成相应的“多对多”的多维服务体系来满足不同形态的文化塑造。因此，可以以国家档案馆为“龙头”通过建立统一的网络平台对档案、图书及其他信息资源实行联合开发，并在加大公益开发基础上适当的引入商业开发模式或其他文化机构实现联合开发，如“第一历史档案馆一方面积极利用自身编研力量，单独推出档案文化产品;另一方面，与国家清史编委会通力合作，积极参与国家清史纂修工程，系统整理馆藏清代档案，为党中央、国务院批准的21世纪国家标志性公益文化工程贡献了第一手的档案史料，也为自身下一步的编研奠定了基础。”[13]我们可以讲档案信息资源开发模式的多元化不但不会削弱档案信息资源服务的公益性与文化属性，它还将进一步夯实档案信息资源的重点发展方向，可以说它将成为提升档案信息资源公共文化服务能力的关键因素之一。

　　3.3　法规制订层面

　　3.3.1　完善档案信息资源规划法规体系。法律的约束和制度的规范是促使档案信息资源规划更具合理性及合法性的重要保障。在公共文化服务体系建设新形势下，为规范档案信息资源服务于公共文化服务建设，应保障公共文化服务体系建设的科学性与完整性。针对档案信息资源规划的法律法规应针对档案信息资源规划的不同阶段和整个流程，即从档案信息资源采集、保管、开发、利用等环节全面考虑法规的制定及完善;从传统档案信息资源的角度与电子文件环境的角度;从档案信息资源内容的角度与档案信息资源载体的角度等各个方面来完善相关法律法规。

　　3.3.2　突出公民文化权利的法律地位。公民文化权利是我国公共文化服务体系建设及档案馆公共服务事业发展的核心价值，理所应当它应该成为档案信息资源规划的理念所指和重心所在。然而，保障公民文化权利实现，以及平等自由地享受信息权，需要具有权威性、强制性的相关法律法规作支撑。否则，公民平等自由的享有信息权，实现文化权利就是一句空话。因此，档案信息资源规划的实现不仅要确立“以公民文化权利为核心”的价值观，更要关注作为法律意义上的信息文化权利，将其融入到法规内容的设计之中，使其最起码在文本层面上是完善的。即一方面在法律上明确主体机构或部门在档案信息资源规划的各流程中承担维护公民享有充分的档案信息知情权、利用权等权利的相关责任。另一方面是应当在法规上突破公民文化权利客体对象在档案开放利用信息的过度限制，放宽档案信息的利用范围，做到“开放是原则，限制是例外”，从而将各类档案信息资源纳入到规划管理体系中，为实现档案信息资源服务于公共文化服务体系的建设提供足够的材料。

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