新闻受众表达权与媒介管制

中图分类号：G210　文献标识码：A　文章编号：1003-8477(2012)05-0193-04
近年来，我国电视文化市场日益繁荣，竞争更为激烈，各种真人秀、选秀、电视相亲等人情味浓厚的节目形式层出不穷。但是，电视节目通俗化的同时却不可避免带来了庸俗化的现象。电视节目内容不断挑战受众感官和社会道德的底线，引起了不良的社会影响。我国对电视庸俗节目的管制因此也得到了不断加强，国家广电总局对庸俗节目的“叫停”举措起到了一定的净化电视节目内容，守护媒介道德界限的作用。但是由于市场化媒介的本质是竞争，对受众注意力和感官刺激的争夺，使得电视节目庸俗化成为常态，这在市场化媒体高度发达的欧美国家也是一个问题，本文对英国电视庸俗节目内容规制进行了梳理，发现英国采用的是受众参与、媒介自律、法律规制、政府控制相结合的框架对电视节目内容进行管理，而且公众在积极促进电视节目内容管制的立法、执法这一决策过程中起到了关键性的作用，在电视节目的监督和管制过程中也成为积极的管制主体，体现了英国媒介管制充分尊重和保障受众表达权利的特点。这对我国将来对电视节目内容进行进一步的常规化管理具有借鉴作用。
一、从高雅到通俗：英国电视节目内容标准的受众取向
英国的电视体制是“公共服务广播电视”(Public Service Broadcasting)，这是由80年前BBC的创始人约翰·里斯提出的，随着广播电视的发展而逐渐完善起来的一种大众传播制度。公共服务广播电视的核心理念就是广播电视节目应该为公众提供信息、教育和娱乐服务。在最初的岁月里，对公共服务心怀虔诚的里斯对BBC的节目质量期望很高，要求它必须达到高雅的标准，而不是沦为为金钱服务的庸俗之物。这种家长式(paternalistic)管理模式的核心就是要制作出品质优良，精美高雅的节目内容，并且引导听众去欣赏这些节目内容，达到教育大众，提升大众品位的目的。在广播电视刚刚出现的年代，尤其是在英国BBC在节目资源占垄断地位的时期，人们对这种新的传播技术还有新奇感，对节目的选择范围很小，再加上BBC公共服务的理念深入人心，这既形成了BBC一贯的高雅风格，又树立了公众对公共服务电视的信任。
BBC长期坚持生产高质量的电视节目，在电视行业蓬勃发展，节目内容日渐丰富的60、70年，有时候难免有曲高和寡之嫌。这在当时也引发了业内人士对电视节目标准的思考。早期的BBC是通过温和地引导听众去接受更高质量的节目，尤其是把音乐作为一种艺术形式的节目，从而逐渐地使听众形成收听高品位节目的习惯，达到教育大众的目的。[1][p66]
这种对节目品位的认识一直持续到20世纪60年代，但是管理者对什么是好的广播节目并无具体认识，在实践中认定节目品位的方法只是偶然性的，当好的节目出现了，它就能代表好的品位，没有什么方法能够为节目进行事先的归类，实际上，是广播者自己去揣测所谓的高品位节目的标准，当节目播出之后，已经没有机会对它们进行评价了。这无法解决广播节目的两难处境，也就是说，能满足大部分听众的节目并没有什么文化内涵，而高品位的节目却不能服务于整个社会。
为了解决这个矛盾，Pilkington委员会提出的方法是抛弃原来的家长作风，更多地把公众(Public)看作是大众(Mass)，为大众提供充足的节目来源，同时引导他们去选择品位比较高的节目，而节目的品位标准只要稍稍有所超越就可以了。在这样的宗旨下，商业电视诞生之后的主要任务就是对BBC的节目进行补充，使得观众对电视节目的选择范围加大加深，既可以选择BBC的高雅节目，也可以选择ITV的通俗节目。
70年代的安南委员会则进一步开放了节目品位的标准，不是从提高节目品位的角度，而是从促进节目多样性的角度去考察这一矛盾。它指出，在这样一个多元化的社会(Plural society)里，多元价值的混杂使得节目标准不可能单一，因此广播者应该把注意力放在如何避免生产引起观众不快的节目内容，考虑到哪些内容会产生不良影响，从而避免播出。[1][p68]
至此，对节目内容标准的认识从最高标准走向了最低标准，也就是说，从怎么提高节目品位，维持高品位节目内容，走向了如何制定节目品位的底线，保证不突破这一底线。而对公众负责的核心也从制作单位制作高品质的节目，引导并转变大众的品位，转换成播出单位提供丰富的节目菜单让观众去选择，而播出的方式要符合某些最低标准，引导观众去选择恰当的节目。
二、“净化电视运动”促成电视节目立法
就在业内人士对公共服务广播的责任理念发生转变的时候，媒体从业者也在实践上反映着理念的变化。ITV和Channel 4的成立就是这种理念的直接产物。其基本思路就是在保持BBC作为独立的公共电视机构，秉承一贯的高雅风格的同时，引入另外的独立电视机构，通过对节目内容侧重点的设计而形成对现有的BBC风格的补充，在财政上也采取与BBC不相同的广告赞助的形式，但是这并不同于美国的纯商业电视，不采取放任自流的竞争手段，而是在整个公共服务框架之下使节目内容多样化的一种方式。
50年代ITV作为商业电视台的出现大大刺激了BBC在节目内容上锐意创新的决心。60年代BBC新任总裁Hugh Greene上台之后，决心对BBC的节目内容进行改革，让它更加能够适应当时的社会潮流和新鲜思想。1962年，BBC推出第一档政治讽刺类节目That Was the Week That Was，该节目一经播出，引起了社会的巨大反响。人们对这种新的节目形式感到新奇，对节目尺度的大胆和出位众说纷纭，其收视率非常高，非常成功。但是这也引发了社会的普遍讨论，那就是，BBC是否应该利用“色相”(以当时的眼光来看)，以及炒作政治人物的个人问题，把政治当作嘲讽的对象，从某种角度上来看，这都是把节目内容庸俗化、煽情化的表现。这在一部分传统英国人眼里是BBC降低品格，追求新鲜刺激，把政治娱乐化的一种恶劣行径。BBC2则本着促进艺术的原则播出了新的音乐节目Top of the Pops，为了获得更多观众，在70年代推出了新的版本，由五位艳舞女郎组成的舞蹈组合，即便在今天看来，这个节目的色情意味也非常浓厚。①
就在这社会变革的漩涡里，舒兹伯里郡的一个小镇上，小学教师Mary Whitehouse负责对女孩子实行性教育。她和丈夫都是虔诚的教徒，对学校的孩子看过电视之后所表现出的对性的态度感到震惊。她十分 反感当时的BBC总裁Hugh Greene的做法，对上述一些节目无法忍受。1964年，她发起了“净化电视”运动(Clean up TV campaign)，在伯明翰市政厅举行了数千人的抗议活动，并且在1965年成立了“全国视听者协会”NVLA(National Viewers' and Listeners' Association)，后来发展成为英国的民间组织Mediawatch。
净化电视运动把一大批对电视节目庸俗化感到不安的人组织起来，受到了撒切尔的关注，运动领袖倡议对电视管制制度进行改革，这对当时有意对传媒制度进行改革的撒切尔来说，可谓是正中下怀。1990年英国政府成立了广播电视标准委员会BSC(Broadcasting Standards Committee)，这个机构为所有的广播电视节目制定标准，当时的监管机构RA和ITC等都必须参照BSC的标准来进行节目内容管制。[2]这一机构的诞生意味着英国正式开始建立广播电视管制体系。“净化电视运动”促进了英国广播电视法规的历史进程。
1990传播法的诞生以及1996年修订过的传播法进一步清晰地确立了电视节目内容标准化管理的框架，依照该法成立的独立电视委员会ITC和广播电视标准委员会BSC，以及广播局Radio Authority成为电视节目内容管制的主要机构，主要是对BBC以外的商业电视节目内容进行管制。同时，该法还明确规定有关节目内容的其他普通法律，包括1959年黄色出版物法，1978年的儿童保护法，等等，同样也对电视节目适用。ITC、BSC和广播局也分别依法制定相关法规来管理节目内容。[3][p11]
至此，对电视节目内容的管制形成了包含三个层面的结构：第一，刑法和民法中对于反社会行为的普遍性处罚。这些法律适用于任何个人和组织，比如反淫秽法和诽谤法。第二，根据媒体的一些特性而制定的规则，比如针对媒介所带来的不良影响，观众和读者的种类所制定的法规，也就是底线规则。第三，更高层次的规定，旨在正面促进某些价值，提升节目和新闻的质量。
三、广播电视法对庸俗节目的界定和管制方式
目前，在英国，涉及到电视节目内容管制的法律和规章有很多，其中，专门涉及广播电视内容的法律是2003年传播法，在这部法律授权下成立的传播局Ofcom是对广播电视节目进行直接管制的政府机构。2003年传播法授权Ofcom拟定一份法规，其中就包含了对标准的规制。这份法规是由议会在传播法里明确提出要求制定，并且也吸纳了1998年人权法里尤其是表达自由权的部分。在频道多样化的环境里，观众的选择不断增加。Ofcom的法规明确认为播出者有权利去传送，观众也有权接收符合法律规定的节目内容。
2003年传播法要求Ofcom制定出详细的法规来为广播电视节目内容制定标准，并且采取适当的程序进行管制。于是，在召集一些媒介专家和从业人士进行了一系列全面的调查研究之后，2004年6月，Ofcom草拟了一份广播电视法规，并且给出4个月的时间公开征询公众意见和建议，在2005年根据广泛征集的社会意见出台了《Ofcom广播电视法规》(Ofcom Broadcasting Code)。
传媒技术的发展使得受众有更广泛的使用和选择媒介的手段和权利，而受众对广播电视节目的态度和期望也在发生变化。2003年广播法要求Ofcom在设置广播电视服务标准的时候把这一情况当作关键因素去考虑。法律比以往更加明确地要求把内容所处的语境当作管制标准的重点。受众期望更有挑战性更有创意的内容，同时也希望能设置标准以保护儿童免受不恰当素材的影响。议会还特别要求Ofcom承担促进媒介素养的责任。这将为观众和听众提供更好地理解内容的语境的工具，并且能够在面对更多选择的时候拥有足够的见识。
“……接受并传递信息和观念是人民的重要权利。然而，这些权利是伴随着责任和义务的。清晰地制定原则和法规可以让传播者更自由地去创造，让观众更自由地去选择。管制的重点在于让成年受众在管制框架内获得足够的相关知识和信息，从而能够对他们所观看收听的内容有合理的期待，而同时强有力地保护那些不能自己作出明智选择的儿童和青少年。”②
表达权意味着适合一些人观看的素材未必适合另一些人，其结果可能就是会冒犯到一些人。然而，节目素材可能会令人不快，这不能作为不允许播出的理由。Ofcom的法规明确规定令人不快的素材也可以被播放，这要取决于播放的语境。语境包括(但不局限于)节目的内容，传播素材的机构，素材可能会带来的伤害或不快的程度，以及观众可能的期望。
Ofcom使用一系列方法来辅助判断令人不快的素材是否可以被播出，比如沿用先例或者调查。Ofcom的法规本身就是经过广泛咨询了广播者、广大观众听众以及其他利益团体之后制定的。
《Ofcom广播电视法规》，把节目的负面内容进行了一定的分类，分别从“保护18岁以下人群”、“伤害与冒犯”、“犯罪”、“宗教”、“不偏不倚与精确”、“选举与投票”、“公平”、“隐私”、“商业赞助”、“涉及商业的内容”等方面去详细规定什么样的节目是违规的。
在这些规定当中，能够涉及到我们所说的“庸俗节目”的主要是有关“保护18岁以下人群”和“伤害与冒犯”的条款，我们可以详细探究该法规对这些内容的管制。
有关好的品味、得体和暴力的条款，其宗旨是保护儿童和青少年不会受到对于他们来说不合适的节目的不良影响和伤害，而不是一味地限制这些节目，以至于成人也无法观看。因此，相关管制采用了两个有效的过滤机制，一个就是时间限制，随着夜晚时间的推移，来判定什么样的节目适合在什么样的时段播出。越不适合儿童观看的节目，就放到越晚的时间来播出。而且把晚上9点作为节目播出的分水岭，9点以后，大部分儿童和青少年会去就寝，从这个时间开始，播出者可以循序渐进地播出内容更加冒险的节目。另一个有效的过滤机制就是事先告知。也就是播出者有义务让观众了解节目内容的品味程度，从而能够自觉地去选择观看合适的节目。当节目包含不恰当内容的时候，播出者必须在节目之前播出清晰而具体的警告，不论节目是否在晚上9点以后播出，都须如此。
这两个机制都是与电影分级制度配套执行的，当电视要播出电影的时候，播出者需要根据法律所指导的方法来甄别电影级别，并且选择合适的时段进行播出，而某些高限 制级的电影是不允许在电视上播出的。③
而对于不恰当的语言，粗口、脏话、猥亵或色情之词，法律规定播出者有义务通过对一系列相关因素的判断来平衡播出。对于暴力内容法律也有相似的规定。鉴于我们所指的“庸俗节目”，有的时候并不是带有强烈的色情、暴力或者极端行为的节目内容，而是在标准上无法准确把握，见仁见智的节目内容，比如某些选秀节目，或者某些节目类型，笔者特地写信询问Ofcom的内容管制官员相关规定，在他的答复里他提到，这要根据具体情况来判断，如果观众投诉的某个节目是超越了“普遍接受的标准”(generally accepted standards)，他们将会根据该法规第2条第3款来进行判断，或者如果涉及到是否适宜儿童观看的问题，那么会根据第1条第3款来进行判断。④
法规的第2条第3款规定：“播出者要应用普遍接受的标准，播出的内容也许会冒犯观众，那么是否合法要根据语境(context)来判断。这些内容包括，但是不限于冒犯的语言、暴力、色情、色情暴力、羞辱、压制、破坏人格尊严、歧视性的行为或语言(比如基于年龄、残疾、性别、种族、宗教、信仰和性取向)。播出之前要有恰当的提示信息来帮助避免或者减少冒犯。”⑤
在这里，“普遍接受的标准”以及语境的所指并不是凭空想象出来的，而是在该法规制定前经过一系列调查研究得来的。比如在法规草案出台之前，Ofcom的前身BSC和ITC就于2003年作过一项研究Broadcasting Standards Regulation，其中的一个课题就是内容管制，什么该播什么不该播，根据对三个不同的研讨会上普通观众的调查，结合了量化和质化的方法，把参与者对电视节目的评价和期待情况作了一番梳理。这项研究总结发现，观众对节目的语境十分看重，而对于节目的暴力、色情、不雅等内容也作了详细的区分，他们非常支持分时段播出的政策，同时英国的民众对种族歧视和文化多元十分敏感，这些情况都一一反映到了广播电视法规的条款中。⑥
在管制方式上，Ofcom采用了一种“共同管制”(Co-regulation)的方法。在电视中播出电影，要根据英国电影局BFI(British Film Institute)所制定的分级标准来进行限制，如果电影分级还有不符合电视播出的内容，要适当地采用播前告知和调整分级等级的办法；而广告的管制则“外包”给了一个民间独立机构广告标准局ASA(Advertising Standards Authority)。这种互相合作，互为补充的管制方式取代了以往的各个机构分开管制，避免了重复管制和管制冲突等弊端，变得更为合理，更为高效。
四、受众参与的自律与他律相结合的日常管理方式
在Ofcom的改革旗帜下，英国的公共服务广播电视体制将观众定位在“消费者——公民”(Consumer-citizen)的双重身份，因此，其内容管制中，要保证观众作为消费者和作为公民的权利，观众的参与是很重要的一个环节。在制度设计上，观众投诉成为电视节目管制依据的最主要来源，这对于播出者的自律和政府机构的他律同样起作用。观众投诉成为Ofcom内容管制的起点和核心，其他一切的处置措施都是围绕观众投诉来进行的。另外，各个播出机构还设置了一些观众参与的反馈环节，例如观众论坛、观众调查或者编辑博客等，以便及时了解观众的意见和想法。
BBC有三个机构为观众提供反馈服务，BBC信息处(BBC Information)、节目投诉处PCU(programme complaints unit)以及高层管理部门。特别重要的投诉也可以递交到主席或者总裁办公室。
BBC信息处每天工作24小时，每星期7天不间断提供服务，有近100名工作人员。他们的电话号码印在电话黄页簿上，对公众开放，BBC信息处每年接待200万公众。该机构也可以从BBC网站的观众反馈链接。但是除非投诉涉及到严重违反编辑准则或节目准则的内容，BBC信息处通常都是对观众进行解释，而不是进行调查。观众投诉的内容会在BBC内网的日志中出现，并且分发给相关的节目制作人。如果投诉的情节特别严重，违反了编辑和制作准则，或者触犯了品味和得当的原则，那么BBC将会派出一支队伍，对投诉进行正式调查。
节目投诉处PCU是个比较小的部门，将近10名工作人员，只负责处理比较严重的投诉。当观众投诉节目内容违反编辑或制作准则，或者相关法规，PCU就负责观看相关节目的录像，调查相关节目制作人，如果投诉被证实，那么PCU将会督促节目制作人采取措施。PCU和Ofcom内容委员会一样，把确认为实的投诉案件每季度通报一次。⑦如果投诉者认为信息处和节目投诉处都没有处理好其投诉，他/她还可以进一步向BBC高层管理部门提交投诉。
虽然各个商业电视台也会在自己的网站上提供观众投诉服务，但是由于其自律机制并不像BBC那么完备，对于商业电视的节目内容是以政府机构的他律为主。而观众参与是Ofcom内容管制的基本组成部分。也就是说，Ofcom制定了一系列节目标准和处罚原则，但是如何贯彻这些标准和原则，主要是通过处理观众投诉，根据“一案一办”(case by case)的原则，来确定每一项投诉是否成立，然后根据判断结果来采取措施。
Ofcom的内容管制委员会每半个月都会发表一份公告Ofcom Broadcast Bulletin，里面详细阐述了半个月以来内容管制，也就是处理观众投诉的工作情况。Ofcom对待违反法规的节目会根据其严重程度以及播出机构所采取的措施是否得当来判定使用什么处罚。如果Ofcom接到观众对某一个节目的投诉，它会首先通知相关节目制作和播出机构，让它们做出解释，如果Ofcom发现播出机构已经妥当地处理了这一问题，或者纠正了错误，将不予继续追究，并且在通告中说明这个案件已经解决(Resolved)；如果Ofcom发现播出机构并没有做出相关措施，或者自律性的措施已经无法补偿其错误，那么Ofcom会做出相应的强制措施，其一是责令播出机构向观众道歉，公开地做出声明承认自己的错误，其二是可以采取经济措施，根据情节轻重做出罚款措施；其三是最严重的一种，就是吊销或者收回播出机构的执照。Ofcom会在通告中首先说明该投诉是否成立，节目内容是否违反了法规，如果认定是违法的，那么Ofcom会在调查取证之后做出判决，并且会在后续的通告中公布这一判决。⑧
综上所述，英国电视节目内容标准经历了从高雅到通俗，受众自发进行净化电视运动，促进电视节目管制立法的历史演变，形成了在广播电视法 框架下受众参与、媒介自律、法律规制、政府控制相结合的管制模式，这一模式充分尊重和保障了受众的表达权利，采用多层次、多渠道的管制手段。虽然我国电视节目管制的方法和原则与英国的情况大不相同，但是英国媒介管制让受众充分参与决策过程，将受众不仅看作是电视节目的接收者，还充分尊重受众作为公民和电视节目的消费者的身份，在电视节目管制框架的关键环节让受众与政府共同成为管制主体，这一思路对我国电视节目管制有一定的启发意义。
注释：
①参见纪录片Auntie：The Inside Story of the BBC。
②参见Ofcom Broadcasting Code，.
③参见Ofcom Broadcasting Code，.
④引自笔者对Ofcom内容委员会官员Martin Booth的采访。
⑤参见Ofcom Broadcasting Code，.
⑥参见Broadcasting Standards Regulation，.
⑦参见中关于Complaints的内容。