信访制度的发展问题和策略

一、意义：构建和谐社会、实现社会主义善治
改革开放以来，我国的经济建设和城市化进程都取得了巨大的成就，但是近年来高速发展的粗放式发展模式带来的社会问题也随之越来越突出：城市化过程中，因农地征用和城镇拆迁补偿问题引发的群体性突发事件频频发生；因工业生产造成严重的环境污染，导致了大量的公民与企业、政府之间的纠纷；农民工工资拖欠和企业重组改制过程中损害工人权益等问题滋生了各种社会矛盾；交通事故、医疗事故、安全事故纠纷逐渐成为突出的社会问题。社会矛盾日益突出，不同的利益主体之间利益冲突日益激烈。因此，妥善处理和化解社会矛盾成为构建和谐社会最基本、最基础的工作，也是当前一项十分紧迫的工作。而信访作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，是我国宪法和法律赋予公民政治权利基础上的制度化延伸，也是最贴近老百姓的民意表达机制。它在迅速化解社会矛盾、密切党群关系、消除民怨以及维护社会稳定、创造和谐社会秩序等方面都发挥着不可替代的作用。目前，我国的信访工作涉及了社会矛盾的方方面面，几乎所有问题都可以诉诸信访。
社会主义善治作为一种新的社会治理模式，要求尊重多元化的权威，发挥他们在各自领域解决社会问题的能力，以达成增进全体成员利益的共同目标。当代中国经过30多年的改革开放，社会结构剧烈变动，群体间的利益关系日趋复杂，社会利益格局多元化已经形成，但是却存在利益表达不畅、表达主体失衡、诉求保障不力等问题，这些问题的存在将会进一步增加非理性对抗的政治风险。这就需要妥善化解社会矛盾，及时稳妥处理群访、上访事件，减少社会不和谐因素的滋生。因此，重视信访工作、疏解民意、创新信访制度是实现社会主义善治的根本途径之一。
二、困境：信访热潮下的功能异化
信访，顾名思义就是来信、来访的简称。根据我国《信访条例》的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。信访制度在创设之初，体现和满足的是信访人的利益表达与政治参与的需求，以联系群众、反映社情民意为主，是人民当家做主、参政议政的重要渠道。但是自上世纪90年代中期开始，信访活动所涉及的内容及其所波及的影响却突破了信访设计者的制度预期，其中越级访、群体访和形式各异的个访更是将信访热推向了高潮。而在这股热潮中，带有法律或准法律属性以化解纠纷、实现权利救济为目的的信访活动呈爆炸性增长，这些信访被称为涉法、涉诉信访。笔者这里有一份2010年河南省巩义市对该市信访量的统计：反映涉法涉诉类378起，占总访量的34％；反映煤矿包赔类225起，占总访量的20％；反映工资待遇类193起，占总访量的17％；反映生活和优抚救济类146起，占总访量的13％；反映医疗交通伤亡事故类88起，占总访量的8％；反映城建土地类53起，占总访量的5％；反映其他问题38起，占总访量的3％。而该市在2007年的统计中，涉法、涉诉信访仅118起，占信访总量的5.2％。如何处理这类信访案件目前已成为各级信访部门一项繁重的政治任务。
关于“涉法、涉诉信访”一词的含义，按照中央政法委2005年出台的《涉法涉诉信访案件终结办法》将其定义为：“涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。”但从理论上理解，涉法、涉诉信访是指信访与某一个具体的诉讼案件有关，针对公安机关、人民检察院以及人民法院在办理案件、监督和执行案件过程中的司法行为或裁决结果不服，要求各级信访部门予以处理的来信和来访。目前涉法、涉诉信访已成为信访部门面对的主要任务，信访的政治功能基本趋于弱化，取而代之的是权利救济、定纷止争。基于此，学者们开始为信访功能的转变寻找法律根据，有“基本权利说”、[1]“默示性宪法权利说”[2](P8)、[3](P305)、还有“获得权利救济的权利说”。[4](P98)在当下的社会转型期，虽然这种转变不能说是不可以的或者不被认可的，但是对于信访制度本身而言是不是有点背离初衷。如果从法治建设的角度看，这种功能的转变不是法治的需要，而是“人治”的结果，因为，通过信访实现权利救济，靠的不是严格的司法程序而是某位领导的批示。
由于历史的原因，我国信访制度设置的初衷是建立一条“上达”民意的渠道，作为密切联系党和政府与群众关系的一条纽带，它是一种特定化的政治参与行为。同时作为消除民怨、维护社会稳定的“安全阀”、“减压阀”，其权利救济途径也只是包括行政复议、举报、申诉等行政救济。而要彻底的化解纠纷，实现诉求，依赖于司法途径的解决才是公民权利救济的最主要形式。如果将信访作为权利救济的主要手段，或者作为最后的希望所在，势必会使该项制度承载其难以负荷的重任，其功能失衡与制度异化在所难免，同时也会对司法权威造成严重的冲击。因为，人们把信访作为解决冲突、实现权利救济的途径而被社会所接受的现实基础就在于对其他纠纷解决机制存在合理的怀疑。容许用信访的方式来代替正常的法律救济途径，不仅凸显我们整个社会对司法制度的不信任，也彰显出我国公安、司法机关公信力的危机。正如有学者所言，信访这种“玄机”重重的制度安排，虽然可以使法律正义的目标部分得到实现，但这一过程恰恰是以牺牲法律的自主性和现代法律赖以取得合法性基础的程序性价值为代价的。[5](P226)
因此，笔者认为，信访制度本身带有极强的政治色彩，在中国这样一个行政主导的国家，司法权威不断受到消解和冲击，从国家宪政建设和法制化进程的角度看，信访功能应该回归本意，即强化信访制度作为公民政治参与的重要渠道，逐渐弱化信访的权利救济功能，与此同时理顺公民权利救济途径，完善社会纠纷解决机制，最终树立起司法的绝对权威，这才是社会稳定与和谐的根本之道。
三、前景：制度缺陷与机制整合
(一)涉法、涉诉信访与程序正义价值的冲突
对于程序正义价值的理解虽然各有不同，但是公正和效率几乎是他们的共识。党的十七大报告也提出要建立公正、高效、权威的社会主义司法制度。在这三个关键 词中，公正被放在了第一位。法律本身公正性的一个基本要求是在法律中确立平等适用的原则，在这个过程中，不会因性别、民族、种族、地位、身份等造成法律适用中的任何偏袒和歧视现象，那么无论最终的结果如何，任何人都必须接受。这就是理论上所说的能够吸收当事人不满的最有效途径——公正程序。但涉法、涉诉信访案件可以说是以信访制度代替了司法程序自身吸收不满的功能。因为在实践中虽然有借助于信访的渠道“还原事实真相”、“讨回了公道”，但是从制度上和理论上分析，这种结果有太多的不确定性和非程序性，更何况“支配这种救济的又是一套因救济对象、救济目标、受理主体、时事政策甚至因运气而变动不居的所谓‘潜规则’”。[6]所以，社会上就流行“大闹大得益，小闹小得益，不闹不得益”的说法。通过涉法、涉诉信访实现救济鼓励的是一种无序的、权大于法的救济途径，这种非正义理念与推进我国法制建设平稳较快发展所需要的公平、稳定、秩序等理念大相径庭。
程序正义的另一个价值是效率，虽然公正和效率在程序价值清单里不属于一个层面的，但是只有体现了效率价值，诉讼制度才具有了与其他制度竞争的基础。通过诉讼渠道去解决纠纷意味着需要司法资源的投入，如何以较少的投入换取较大的收益，是立法部门、司法机关、当事人乃至一般公民都关心的问题。那么通过涉法、涉诉信访，能够达到迅速有效地解决争端、尽快恢复社会秩序的效果吗?天津市某学校老师邵慧敏因不服法院对于儿子死亡原因的判决结果，一直蹒跚在信访之路上，竟成了“老上访”。[7]像这样的例子屡见报端。可见，在现实中涉法、涉诉信访的最终解决遥遥无期的现象大量存在。另外，实践中重复缠访、闹访也占用了大量的申诉资源，圈内人常以“用80％的精力解决不到20％人的诉求”来形容信访工作的困境。这说明“力求以最少的资源消耗取得同样多的效果或以同样的资源消耗取得最大的效果”，[8](P273)是涉法、涉诉信访难以达到的效率目标。值得注意的是，在这个问题的考量上，我们还没有计算个人及其家庭和社会因为涉诉信访而承担的风险和成本。当然，对于个人而言，通过涉诉信访所获得收益的评价和意义存在个体差异，完全要求公民按照理性人的假设，按照成本收益来决定是否投入涉诉信访，有一定的片面性，但它至少提示了考察和评价现行涉诉信访制度时需要关注的一个角度。[9](P174)
(二)涉法、涉诉信访机制整合与重构
1.重新定位信访的功能，强化政治性，逐步剥离信访的权利救济功能。
当前为数不少的信访人把信访作为解决社会纠纷的“救命稻草”，寄希望于某位“清官”的批示或者直接处理，存在严重的“信访不信法”的意识。但由于信访案件的处理程序没有像诉讼、仲裁那样的独立规定，这就造成信访案件处理结果缺乏透明度，程序具有随意性和不可复制性。特别是对人民法院已经作出终审判决的案件，如果信访人提出的要求被信访部门采纳，信访部门就径直予以复查或责成人民法院复查，这不仅造成案件审理终而不结，无形之中也赋予了信访部门干预个案的权力。
涉法、涉诉信访大量存在的原因，在于当事人没有把司法机关作为解决纠纷的最终场所，没有把诉讼程序看做是最能实现公平、正义的途径，这反映出我国公民普遍没有法律信仰，没有司法权威的意识。鉴于此，要解决涉法、涉诉信访的怪现象，首先要树立法院判决的绝对权威，承认诉讼是解决纠纷的唯一途径，任何诉讼外解决机制都必须在法律规制的范围内。其次，各级信访部门应该将公民的信访按照反映问题的性质、信访人的诉求以及它的归口单位予以处理，涉及社会纠纷解决的信访案件交由相应的司法机关予以处理，信访部门不予干涉。司法机关最后的处理结果一律在信息网上予以通报，以杜绝缠访、重复上访事件的发生。最终实现将信访制度引导至信息搜集、信息反馈和发泄民怨的政治功能。当然，就目前而言，完全剥离信访的权利救济功能也是不现实的，因为存于民间的“清官”情结由来已久，完全杜绝信访这种路径，也许会爆发另外一种情绪，这样会对整个社会管理带来更大的风险，所以，笔者认为，应该循序渐进逐步地、分阶段地去实现这一目标。
2.重构民事再审程序，强化信访终结机制，尤其是涉诉信访终结制度。
涉法、涉诉信访之所以在权利救济方面产生功效，原因还在于我国司法制度本身在实现权利救济上的欠缺。因此，欲将权利救济功能从信访中分离出来，就必须对我国民事再审制度进行重构，以弥补通过司法程序实现权利救济的不足。首先，严格限定民事再审程序中法院依职权决定再审的案件范围。因为法院直接决定再审，不仅从形式上否定了审判权的消极和被动性，而且也违反了“一事不再理”的原则，从本质上对维持判决的既判力也构成了冲击。依照最高人民法院《关于适用〈民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》第30条的规定，对法院依职权决定再审案件的范围已经做出了限定，但笔者认为，《解释》中涉及的“损害国家利益、社会利益等”用语仍欠明确，不同的语境对“国家利益、社会利益”的解读会五花八门，不利于法律的统一实施。因此笔者认为，法律对此应采取列举的形式明确法院依职权决定再审的情形，只有这样才能真正限定法院依职权决定再审的案件范围。其次，实现涉法、涉诉信访的终结机制与诉讼程序的对接。目前在司法实践中，有许多的再审案件已经过了再审的期限，但是它仍可以通过信访的渠道再次进入再审程序。因此，如何实现“法院依职权提起再审将主要承担接受当事人通过外部信访渠道过滤的救济诉求并予以妥善处理的功能”[10]是问题的关键。涉法、涉诉信访所反映的问题多涉及法律问题，因此对该信访案件还必须要纳入到法律程序中来处理，规范涉诉信访的审查程序。信访部门收到涉法、涉诉信访案件，应分别进行处理：对属于诉前、诉中信访的，坚决不予支持，引导信访人转向诉讼程序；对已经走完了所有的救济程序仍然不服的，经审查确因裁判错误而导致信访人的信访，则应依法按照管辖的规定交由司法机关处理，明确纠纷的专属管辖权，信访部门将无权处理该信访案件，以杜绝 “法外处理”。
信访终结制度，就是指信访案件在经过办理、复查与处理程序后，对合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决的，信访人仍然存在缠访、闹访现象的，各级信访部门将不再予以受理、交办、通报的制度。如果涉法、涉诉信访无终结机制，那么诉讼程序将永远没有终局性和权威性。因此，建立信访终结机制，明确涉诉信访终结制度，也就扫除了无限再审的障碍，也是重构民事再审程序的意义所在。在《中央政法委关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》中明确提出了信访终结机制的适用范围、条件、程序和责任追究，首次从中央层面上提出了涉法涉诉信访的终结机制，为我们解决这一问题提供了明确的依据。
3.完善法律援助，推行再审案件律师强制代理制度。
律师强制代理制度是指法律明确规定在某些法院进行诉讼或对某些特殊案件提起诉讼时，当事人必须委托律师为诉讼代理人代理其进行民事诉讼的制度。律师强制代理制度是西方一些国家为了适应现代诉讼程序的发展而采取的一项重要制度，体现了法治现代化和专业化的制度设计。它要求在进行诉讼时，当事人自己不能实施诉讼行为，必须委托律师。目前我国民事诉讼中没有采纳律师强制代理制度，普遍适用的是任意代理制度。
随着社会经济发展水平的不断提高，经济活动也日益呈现复杂化、专业化和知识化的趋势，这也直接影响着民事诉讼程序的进行。面对日益复杂化、专业化的民事诉讼程序，当事人往往一筹莫展，鉴于此，目前人们越来越依赖于专业的法律人士去解决彼此间纠纷。在这种新形势下，我国法律规定的任意代理制度显现出严重的局限性，诉讼代理人范围过宽、代理人水平不均衡、律师代理不充分等现象，严重影响了诉讼效率和当事人的合法权益，造成了实质上的不公正。在这种境况下，我国民事诉讼中建立强制律师代理制度已具备了充分的现实基础。但是，要想全面推行强制律师代理制度也存在一些问题，比如一定程度上会增加当事人的诉讼成本，会制约到当事人对诉讼手段的选择，因此，在实行律师强制代理制度的国家一般都限定了适用的范围。那么，在我国民事再审程序中首先引入律师强制代理制度具有更现实的意义和特殊的价值。首先，民事再审程序中引入律师强制代理制度能够更大程度地吸收不满，发挥诉讼本身的功能。引起民事再审的案件其理由有多种，但是对于当事人而言，申请再审不外乎是由于认定事实、适用证据以及操作程序上引起当事人的不满。如果在再审案件中双方均有律师的参与，那么就不会出现诉讼竞争上的不均衡，当事人之间在平等的诉讼机会和诉讼能力面前组织攻击和防御，一方面保障了裁判的公正，一方面也利于当事人的接受。其次，民事再审程序中引入律师强制代理制度能够增加谈判与和解的成功率，抑制缠诉缠访现象。律师常见的诉讼技巧有谈判、辩论、沟通、说服等，那么在这个过程中，不仅维护了当事人的权益，同时也提高了公民的法律意识，有助于民事纠纷的顺利解决。
制度的推行离不开配套措施的保障，欲实施再审案件律师强制代理制度，笔者认为需辅以以下必要的配套措施：第一，律师强制代理制度只适用于基于当事人的申请而引起的再审程序。第二，推行再审案件中免费律师代理制度。为了在不增加当事人额外诉讼负担的前提下，激励当事人聘请律师的积极性，可以通过两种途径解决律师代理费用的问题：一是设立专门基金，基金的来源可以从败诉一方的案件中提取一定的比例；另一个途径是直接由国库支付。第三，完善法律援助制度，引导法律援助机构参与其中，将接待信访、提请再审和法律援助有机结合起来。
4.取消各级政府部门信访机构，借鉴西方监察专员制度，设置各级人大信访专员。
目前，我国信访机构的设置较为复杂，从中央到地方，从党委、人大、司法机关到各级政府相关职能部门，均设有信访机构。虽然这体现了便利性和及时性的设计理念，但由于机构的过于分散导致无序的信访，从而降低信访工作的效率。近几年来，对于重新构建信访机构的体系框架，整合信访信息资源，探索“大信访”的议题已经成为学界以及政界的焦点和热点问题。其中不少学者对于建立高效的信访监督监察机制给予很高的关注度，其核心观点是扩大信访机构的权力，使之具有调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力。[5](P226)但是这一改革思路要与现代国家宪政建设的目标一致，因此，现行信访制度改革要充分保证司法救济的权威性，同时还要避免信访机构权力的过度膨胀从而出现行政权僭越立法权和司法权的现象。鉴于此，学界建议撤销各级政府与司法机关设置的信访部门，把信访全部集中到各级人大，通过人大来监督一府两院的工作，借鉴西方监察专员制度，设置各级人大信访专员，授予信访专员视察、调查、受理控诉的权力，以实现抒发民情、消除民怨、防微杜渐的作用。