体育发展方式转变中的政府行为的特性探讨

为实现体育大国向体育强国的嬗变，转变体育发展方式被认为是一种必然的选择。体育发展方式主要是指在体育发展中对体育演化与进步起重要作用的各种要素的不同组合。强调体育发展方式的转变，就自然涉及存在于其中的“转变”定位的理解，针对我国社会转型期的实际情况，至少应明确三个方面的认识：第一，“转变”是一个伴随我国社会、经济、文化发展变化的一个历史过程，是在特定的客观条件下，具有自然转化性质的有规律运动，并客观地表现出社会转型期的阶段性特征，体育发展方式的这一转变既不可能在短期内完成，也不能脱离客观阶段的内在社会发展的要求；第二，体育发展方式的“转变”绝不是体育领域内的单方面转变，是涉及诸多变革因素的综合提高过程，是表现体育发展中的增长因素自我成长、体育发展结构有机转变、体育发展活动内生机制成熟、体育发展有效投入及持续积累的结果；第三，决定体育发展方式的“转变”的诸多因素，也不是孤立存在的，无论是体育与经济、体育与文化等始终处于相互依存、交叉渗透的作用之中，发展方式的转变既受制于经济体制、文化模式的影响，也同时受到诸多自然因素之间的作用，又反映出在社会转型期，体育自然发展与我国政治社会制度和社会意识的交互影响。体育发展方式的转变既是对传统体育发展理念缺陷的直接校正，形成对体育现代化变革过程认识视野的有效扩展，又是对体育发展方式实践战略指向的有效调整，从而把体育发展的变革引进到一个更有影响深度、更具广阔性、更包含历史远见的变革领域。所以，体育发展方式的转变就成为我国体育领域全方位、整体性战略任务，更要突出体育和谐发展、体育可持续发展的科学要求。
1　体育发展方式转变中政府行为的必要性
体育发展方式的转变是我国体育领域具有全局性的根本性转变，是我国体育发展理念、发展路径、发展环境、发展动力的系统转变，牵涉到城乡体育结构、地区体育结构、体育利益分配、体育运行的质量和效益等诸多问题。政府和各级体育管理部门作为体育发展方式转变的倡导者和领导者，不仅是我国宏观体育政策的制定者和执行者，同时也是体育公共事务的管理者和服务者，这也决定了政府在我国体育发展方式转变中不可替代的地位。
1.1　政府是我国体育发展方式转变的引领者
从发达国家的经验来看，推动体育发展方式转变的主要力量有3种：第一是“强制性”推动。美国学者奥肯曾经指出：无论是市场，还是其他领域，其良性运行都不可能脱离政府制度的各种强制性权力。我国在体育发展中，其管理体制属于阶层式管理，特别方便“强制性”推动体育发展方式的转变。第二是“指导式”推动。在体育发展中，体育管理部门可以凭借其地位对体育的市场行为、体育的社会行为进行必要的指导，确定体育的发展方向，制定体育的发展战略，地方政府和体育管理部门则在上一级政府和体育管理部门的权威指导下，根据自身的经济状况、体育发展的实际情况，选择自己的发展行为，并根据自身的选择调整体育的发展策略方针。三是“诱导式”推动。各级政府和体育管理部门，可以通过一些实质性的“利惠”举动来诱导体育发展中的各行为主体，沿着自己的思路前行。例如：为了快速提高农村体育公共服务的发展水平，国家采取“农民体育健身工程”经费1∶1配套的措施，提高了许多地方政府的积极性，促进了农村体育的快速发展。根据发达国家的经验，在体育发展方式转变初期，更多的是通过“权力”“强制性”推动体育的发展，但这种体育发展模式使地方的自主性降低，无法发挥自身的特点和优势，体育可持续发展动力不足。体育发展方式转变到一定的阶段，一般都会向“诱导式”和“指导式”转变。但无论是“强制性”推动还是“诱导式”、“指导式”推动，我国体育发展方式的转变都是在政府的引领下实现的，所以，政府是我国体育发展方式转变的引领者。
1.2　体育发展方式转变所需要的制度环境和制度安排，必须通过政府部门来提供
体育发展方式的转变有赖于权威、具体、可操作的制度体系的建立，没有完善的制度体系，在转变发展方式中涉及的体育利益冲突、体育利益协调等问题就无法解决，体育发展方式转变的实现就可能面临这样那样的难题。一般说来，制度主要包括制度环境和制度安排。在体育发展过程中，制度是指用于建立体育产品的生产、交换与体育利益分配的政治、社会、法令的基础规划；而制度安排是指在体育发展过程中，约束国家主体、社会主体、个人主体的整体规划，支配各主体之间可能采取合作与竞争的方式。不同的制度环境与制度安排对各主体在体育发展过程中具有不同的激励作用[1]。我国当前在举国体制的发展模式下，由于竞技体育能为各级体育管理部门带来经济、政治等诸多方面的利好，发展竞技体育比发展群众体育获得的收益高，所以基本上各级体育管理部门在资源配置上无不倾向于竞技体育。另外在发展社会体育的过程中，由于现有的评价体系，更加重视体育设施的增加，而忽略群众体育意识的培养，所以简单地以修建体育设施促进社会体育发展的粗放式发展方式受到各级政府及体育管理部门欢迎。换句话说，正是现有的制度安排及制度环境为粗放型体育发展方式提供了生存条件和获利空间。转变体育发展方式，则必须对相应的制度环境和制度安排进行变革，必须对现有的体育管理体制进行深层改革，改变政府对体育发展的直接干预，为体育非营利组织提供生存发展的土壤，真正把市场引入到社会体育发展中来，提高体育资源配置的效率，为体育发展方式的转变提供良好的制度环境和适应的制度安排。而这一切，都必须由政府来提供。
1.3　体育发展方式转变中体育市场的培育和发展必须通过政府部门进行协调
随着我国市场经济体制的不断成熟，无论是竞技体育领域还是社会体育领域，市场化改革是未来的必然选择，也只有建立与社会主义市场经济相协调的体育发展体系，体育才能获得长期、稳定、持续的发展。在体育市场化的进程中，政府具有培育和完善体育市场的职能，而政府对体育市场的完善和培育过程，实际上也就是政府体育管理职能转变的过程。目前在我国体育市 场化进程中，无论是体育市场主体还是体育市场客体，发展都比较缓慢，究其主要原因，就是体育管理体制改革不够深入。在我国体育市场化过程中，出现了“一抓就紧、一放就乱”的现象。在体育发展方式的转变中，各级政府和体育管理部门作为体育发展的宏观调控者和管理者，决定了其在体育市场中的仲裁者的角色。另外，在体育市场中，与其他市场活动一样，每一个市场主体都是一个理性经济人，在体育市场化的进程中追逐的是自身的利益最大化，但是由于市场盲目性、短期性、滞后性等一系列的特点，所以体育市场调节不可能从客观层面对我国体育发展进行长远规划，这样就非常容易造成体育资源的浪费，影响体育市场的稳定发展[2]。所以，政府及各级体育管理部门必须通过体育管理体制改革，做好自己在体育市场化过程中的角色定位，既不能干涉体育市场的运行，又不能撒手不管，而应运用其权威的政策行为，对各市场主体进行协调引导，从而推动我国体育发展方式的转变。
1.4　我国体育发展方式转变中各种负外部性因素必须通过政府行为逐步消除
在体育发展方式转变中，政府职能由管理到服务转变被认为是一种必然，市场主体、社会主体要承担越来越多的体育服务供给，但政府的作用依然非常重要。政府要及时纠正体育发展中的市场失灵和市场带给体育发展的负面效应(例如：体育公共服务市场化进程中，出现许多服务收费标准超过大部分公众承受能力的状况)，这必然要求政府及体育管理部门：一方面不能政企不分，过度干扰体育市场的运行；另一方面又要加强监管，引导市场，控制体育市场的整体运行。也就是说政府必须超越市场主体、社会主体，控制体育发展的整体运行，当体育发展方式转变带来的负外部性影响达到一定程度，政府及各级体育管理部门必须通过相应的政策行为加以解决。
2　转变体育发展方式进程中政府行为选择的困境分析
当前我国还处于社会转型期，市场经济体制改革还不够深入，政治体制改革远没有完成，而体育发展的现状又存在这样或那样的矛盾，这些都给任何通过政府行为选择实现体育发展方式的转变带来一系列问题。
2.1　体育发展方式的转变与政府职能转换问题
作为新制度经济学中的著名论断，“诺斯悖论”明确指出，国家行为都具有双重目标：一是通过提供产权获取租金最大化；一是降低交易费用推动社会产生最大化。这两个目标在国家发展过程中经常引起冲突，造成“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是经济衰退的根源”[3]。这一理论运用到体育发展领域也一样成立，一个高效的政府机制可以为体育发展方式的转变提供有利条件和强有力的保障，而一个低效率的政府机制则会阻碍体育的健康持续发展。长期以来，我国体育的发展基本属于全能政府管理模式，政府既是体育资源的提供者，也是体育资源的管理者，在市场经济观念进入体育领域以后，各级政府和体育管理部门仍然习惯于采取非市场、非经济的方式干扰体育市场的运行。在我国体育发展中，政府既是组织者，又是“裁判员”，并且还经常充当“运动员”的角色，影响了我国体育发展的秩序和效率。而这些问题的存在与传统的体育管理体制的弊端息息相关。具体表现为：一是评价机制出现偏差，当前对体育业绩的评价主要以竞技体育为主，所以各级政府和体育管理部门无不把主要资源投入到竞技体育领域。在社会体育领域，其评价指标也主要是运动场地修建、运动比赛的组织等一些可以量化的指标，这就导致在我国社会体育发展中，频繁出现修建各种大型体育场馆的形象工程、政绩工程，在体育发展中不管投入与产出的质量与效益，从而无法摆脱传统的体育发展模式。二是体育发展权责不明，职责交叉。一方面财权层层上收，另一方面在体育发展中的事权层层下移，在体育发展中，规划部门、财政部门、体育部门、文化部门等都可以根据本部门的利益采取不同的决策，职责交叉较多，发展效率低下，无法为转变体育发展方式提供良好的行政环境。三是政府在体育发展中缺位、失位、越位共同存在。由于国家各级政府和体育管理部门，投入过多的精力到微观的体育发展事务，弱化了对体育发展宏观调控及体育公共事务的管理职能，在很大程度上影响了体育发展方式的有效转型。因此，如何施行政府职能是转变体育发展方式中的一大难题。
2.2　我国体育发展动力的单一性问题
体育发展的动力可以分为3种：一是政府推动；二是社会力量；三是市场推动。这3种力量都存在于我国体育的发展之中，体育发展方式的转变实际上也就是要求社会力量和市场力量在体育发展中充分发挥作用，促使政府职能转变，提高体育供给质量与效率。但是到目前为止，我国体育发展的主要动力依然是政府推动，在发达国家备受重视的市场力量和社会力量发展缓慢，无法承担起转变体育发展方式中应负的责任。首先，从社会力量来看，体育发展方式转变中需要体育非营利组织等承担起具体管理、体育公共服务供给等任务，但当前我国体育非营利组织数量非常有限。以2008年统计结果为例，我国体育俱乐部共有17340个，体育社团22727个，根据最新人口普查，我国共有132802万人，这样每58434人才拥有一个体育社团，每76587人才能参加一个俱乐部，全国青少年人数有3亿多，而青少年体育俱乐部只有2242个，每133809名青少年才能参加一个青少年俱乐部[4]，远低于发达国家20世纪90年代的水平。同时由于我国体育非营利组织多属于事业单位，往往是行政权力的延伸。以我国现有的99个全国性体育社团为例，各类单项体育协会共有69个，其他类型全国性体育社团计30个。由国家体育总局作为业务主管单位的全国性体育社团有91个，其余8个由公安、农业、水利、残联等6家部委、人民团体主管。主管单位对体育非营利组织的日常管理大都是直接干预，学会开办研讨会、协会举行运动竞赛等都必须征得主管单位的同意，按主管单位的意见执行，导致我国体育非营利组织参与我国体育发展受到诸多限制，缺乏体育非营利组织应有的民间性，官方色彩极其浓厚[5]。这是导致我国体育非营利组织在我国体育发展中号召力不强、效果不佳的主要原因。利用市场机制提高体育发展的质量和效率已经被许多发达国家证明，所以体育市场化改革在我国体育发展方式转变中具有重要作用。但目前虽然国家鼓励和允许市场主 体向社会和公众提供体育产品和体育服务，但是对市场的准入限制较多，降低了市场主体参与我国体育发展的积极性。另外，在市场参与我国体育发展的过程中，由于市场的本质是追逐利润，在缺乏有效监管的情况下，市场主体为了自身利益最大化，就可能利用资源优势随意提高体育产品和体育服务的价格。近年来，不论是北京、上海等一线城市，还是各省会等二线城市，都频繁出现体育服务的实际价格与大多数居民收入不符的情况，造成公众体育利益受损，这些问题都造成公众不愿意参与体育市场化改革，他们希望改变体育发展的现状，但更多地希望依靠“农民体育健身工程”、“民心工程”等政府路径来不断满足自己的体育利益需求，所以日前体育市场化改革发展缓慢，市场在推动我国体育发展方面的作用是有限的。所以，如何通过政府行为充分调动市场力量和和社会力量是我国体育发展方式转变中的又一难题。
2.3　体育非均衡发展明显、体育利益矛盾日趋复杂的问题
体育发展方式转变的重要目的就是促进我国体育和谐发展，充分发挥体育在构建和谐社会中的作用。但由于政治体制改革和经济体制改革都远没有完成，所以我国体育的非均衡发展非常明显，主要体现在竞技体育与群众体育发展不均衡、体育发展区域不均衡、城乡不均衡和阶层不均衡。我国在2008年北京奥运会取得了金牌总数第一的成绩，但群众体育发展却非常滞后，人均体育经费、场地设施等远低于发达国家20世纪80年代的水平(以我国最近的人口普查数13亿计算，每万人拥有体育场地只有6.58个，人均体育场地面积只有1.03m[2]。而20世纪80年代美国人均体育场地面积为14m[2]。平均每万人拥有体育场：瑞士为22个，日本为26个，德国为24.8个，芬兰为45.7个，意大利为21.2个)。另外，截至2003年12月31日，我国共有符合第5次全国体育场地普查要求的各类体育场地850080个[6]，东部远多于西部，城市远多于农村，我国体育发展中的区域矛盾、城乡发展矛盾突出。尤其是引入市场机制后，由于我国不同阶层经济收入差别较大，职业地位对人均体育消费支出产生了重要影响。以社会管理者阶层为代表的中高阶层利用自身的经济资源、组织资源优势占有了大部分体育资源，一些高档健身馆、保龄球馆、乒乓球馆、高尔夫球场、网球场成为中高阶层的专利，下层人士需要的篮球、足球、排球、田径场建设非常不足，直接影响到他们的体育公共服务利益。这就造成我国体育发展中不仅城乡矛盾、区域矛盾突出，阶层矛盾、群体矛盾也日趋复杂[7]。由此可见，体育发展方式转变中如何解决非均衡发展以及由此造成的利益冲突，是我国在体育发展方式转变中政府及体育管理部门不得不面对的问题。
2.4　我国体育发展中的公平与效率问题
效率与公平的关系问题在我国体育发展中是具体的、历史的、辩证的，在体育发展中，不存在不变的效率和公平之间的关系。马克思曾指出，平等的观念，无论以资产阶级形式出现，还是以无产阶级形式出现，本身都是一种历史的产物。从马克思主义关于唯物主义的基本原理中可以看出，公平与效率必然随着历史条件的改变而改变。效率表现为体育发展中的生产力水平，公平是对体育发展中生产关系价值的肯定，这也说明，在体育发展中，只谈公平不讲效率必然会降低我国体育发展的动力水平，只讲效率不讲公平，必然会导致一系列的体育利益矛盾，给我国的体育发展带来一系列的阻力。也就是说，效率是推动我国体育发展的基本动力，不能因为追求公平而放弃效率；另一方面，考虑到公平对效率有着巨大的反作用力，也不能只追求效率而放弃公平。但在当前我国体育发展中，由于我国社会经济发展水平较低，所以对体育事业的投入整体较低，在这种情况下，如何使有限的体育资源发挥最大效益就成为我国体育发展中的必然选择。
3　体育发展方式转变中的政府行为选择
3.1　改革政绩评价体系，为转变体育发展方式提供科学理念和行为指导
要为转变体育发展方式提供科学的发展理念，改革现有的绩效评价体系是最为关键的一环。有什么样的绩效评价体系，体育管理部门及其执行者就会有什么样的执行理念及行为方式，决定着我国体育发展的思路、体育工作的重点、具体的工作措施和方法。我国各级政府及体育管理部门为什么那样重视竞技体育，不正是这样的评价体系造成的吗?现有的政绩评价体系过于重视竞技体育成绩，在群众体育发展中也是以可以迅速带来政绩的场地设施等增长为重点，体育发展的长远效益、体育在构建和谐社会中的作用没有受到重视，这些问题无不影响我国体育发展方式的转变。所以要想为转变体育发展方式提供科学理念，必须改革现有的评价体系，具体措施可以如下：一是从单纯重视竞技体育到重视群众体育转变，要分清在建设小康社会背景下，当前体育工作的主要内容；二是从侧重于重视体育发展中量的增长逐步过渡到重视体育运行的质量和效益；三是逐步从侧重于体育发展的速度转向重视体育事业的和谐发展；四是逐步从重视近期绩效考核向重视体育可持续发展转变。理念是行动的先导，加快体育发展方式的转变，必须以科学的理念为前提，为其提供正确的价值导向和持续动力。我国在体育发展中一直偏重于量的增长，体育设施、奥运金牌等取得了明显的量的提升，当前，我国的体育发展应着力于从增长型向全面发展型理念的转变，要追求在体育发展中以人为本，注重体育发展的速度与效益的协调发展，把体育发展的重点放在不断提高公众身体健康水平、不断满足人们的体育文化需求。
3.2　加强管理创新，充分发挥利益协调职能，为体育发展方式的转变提供政策支持
转变体育发展方式，其核心是提高体育发展的质量和效益，增加体育发展的可持续能力。这一过程，既要求调整体育发展结构，又要通过技术进步支持体育的发展，保证体育发展由要素驱动向创新驱动转化。为此，在我国体育发展中，要重视科研的作用，要强调通过科学技术的综合运用提高体育的发展速度、管理水平和质量效益，形成有利于我国体育发展的核心技术体系。在我国体育发展方式的转变过程中，政府应充分发挥政策在宏观调控中的功能和作用，从国家层面出发，对我国体育发展的政策进行协调，促进相关机制建设，形成我国体育发展中的区域互动机制、市场机制和互助机制，从而形成与社会主义市场经济相适应的体育政策体系。 通过体育政策的制定和实施，可以打破行政区划的局限，促进体育资源的自由流动，并根据城乡之间的不同特点，区域之间的不同特点，进一步突出各区域的体育发展战略及发展方向[8]。针对我国体育发展中不断加剧的非均等化趋向，要通过财政转移支付，加强对中西部地区的体育利益补偿。考虑到我国财政体制改革短期内无法完成，可以建立体育专项转移支付制度，通过专项转移支付，逐步缩小城乡差距、区域差距，不断促进我国体育事业的和谐发展。针对农村体育，一方面要继续加强“农民体育健身工程”等一系列行之有效的措施，加大对农村体育的投入力度，推动农村体育设施水平的发展，同时要不断完善农村体育发展的政策体系，通过各种政策吸引市场进入农村体育市场，努力形成一种城乡体育发展一体化的新格局。
3.3　促进体育发展动力多元化，为我国体育发展方式的转变提供路径选择
首先，进一步发挥政府作用，各级政府要树立以人为本的执政理念，凸显体育在和谐社会构建中的重要作用，要把公众身体素质的提高作为社会可持续发展的首要条件。加大体育事业投入，尤其是对农村地区和西部欠发达地区，为体育公共服务社会化改革打下坚实的物质基础。第二，推进体育市场化改革，不断扩大市场主体准入的领域，充分利用市场力量，提高体育发展的质量和效益。第三，在体育资源配置方面，要赋予体育非营利组织等主体以独立的利益主体地位，保证其能够平等、完全、充分地参与体育服务竞争；同时要进一步缩减政府对公共体育服务生产资料和产品、劳务的定价的品种和范围，调动社会力量参与我国体育发展的积极性和动力。此外，借鉴国外发达国家经验，还可以利用税收、就业、财政补贴等优惠政策为政府利用社会的闲置资金提供便利，实现体育公共服务生产性职能的社会化转移，带动社会多元投资主体进入体育公共服务领域，以弥补政府资金不足的短缺。
3.4　优化治理结构，为体育发展方式的转变提供良好的外部环境
转变体育发展方式是我国体育发展战略中带有根本性和全局性的问题，政府作为体育发展的管理者和体育权力的行使者，在体育发展方式转变中具有特殊的地位，其角色定位、机构设置、职能转变、管理方式无不对体育发展方式的转变产生广泛而深刻的影响，所以也只有对传统的体育管理体制进行深层剖析，才能找出我国体育管理中存在的问题，才能通过体育管理体制改革为体育发展方式的转变提供良好的行政环境。要优化体育发展中的治理结构。在体育发展中，其治理不能仅由政府来完成，而应由各利益主体通力合作，形成一种和谐有序的制度化治理机制。考虑到我国社会主体的发育程度和公民社会尚未形成，当前在体育发展中应致力构建一种“政府主导-社会合作”型综合治理机构，形成以政府、体育非营利组织及普通公众等多元主体共同合作的多种方式并存的公共治理机构，也只有如此，才能不断提升体育治理的质量和效能[9]。
4　结语
转变体育发展方式是我国体育领域一项庞大的系统工程，政府必须树立全局性战略眼光，以科学发展观为指导理念，明确我国体育发展中的重点任务和优先顺序，加强长期规划和总体设计，坚持一切为了人的发展，切实发挥体育在构建和谐社会中的作用，实现我国由体育大国到体育强国的根本转变。