摘要 本文就美国《信息自由法》中的“豁免公开信息例外”问题进行了分析。
关键词 《信息自由法》 新闻采集权 隐私权
abstractthe paper analyzes the exemption exception of public information in the usa “freedom of information act”.
key words“freedom of information act” journalism collectionprivacy
《信息自由法》，是保障美国媒体获取联邦政府信息最重要的一部 法律 。美国媒体经常运用这一法律获取重要的政府档案和文件，为其深度报道或调查性报道提供线索、背景和证据支持。然而，该法（b）条也列举了九种政府得以豁免公开信息的例外情形。该条在司法实践中如何解释和适用，对美国媒体具有非常重要的意义，因为这些“豁免公开信息例外”的规定直接关系到媒体获取政府信息的权利范围。本文的目的就是考察美国法院对该条的解释，并分析其对媒体获取政府信息权利的影响。
一、背景与问题
为回应新闻界和社会大众对知情权的强烈诉求，美国国会于1966年通过了对美国新闻工作具有重要影响的《信息自由法》。该法的立法目的是强制联邦政府机构向公众开放政府档案和文件，以实现人民对政府行为的充分了解和监督。该法确立了四项基本的原则：信息公开是原则，不公开是例外；人人拥有平等获取信息的权利；由政府而非申请人对拒绝提供信息承担举证责任；不能合理获取信息的人，有权向法院寻求救济。
美国媒体经常运用《信息自由法》向政府索取敏感的或重要的文件，为其深度报道或调查性报道提供线索、背景资料或证据。例如，1995年，俄亥俄州的《代顿每日新闻》（dayton daily news）运用《信息自由法》得到了部分军方文件。这些文件表明，当军队中的女性指控男性士兵和军官犯有强奸罪时，一般会遭到忽视和拒绝。在瓦卢喷气机航空公司（valujet）的一架客机在大沼泽地（everglades）坠毁之后，《克利夫兰实话报》（cleveland plain dealer）于1996年运用《信息自由法》揭露，政府此前已经知道这条航线存在安全问题。在1997年和1998年，记者通过《信息自由法》试图迫使国防部更加迅速地公布折磨数千名海湾战争老兵的疾病的病因。毫无疑问，如果没有《信息自由法》为获取政府机构档案提供的保障，媒体对这些事件进行报道的深度会大大削弱。①
虽然《信息自由法》对媒体的新闻报道具有重要意义，但政府机构对该法一直采取消极的态度。一位政府高级官员曾评论道：“每一个政府机构都反对《信息自由法》……认为该法意味着他们不被信任，而且他们担心他们是在鱼缸里工作，而公众在外旁观。” ②由于处于对立的立场，媒体和政府之间经常围绕《信息自由法》（b）条的“豁免公开信息例外”发生争议。这是因为该条规定了政府免于公开的信息，直接关系到媒体获取政府信息的权利。《信息自由法》（b）条规定，符合下列情形之一的，政府可以不予公开该信息：
(1) 涉及国防或外交政策的国家安全机密资料；
(2) 纯粹涉及机构内部人事规则与惯例的资料；
(3) 其它法律规定豁免公开的资料；
(4) 受到法律特权保护或保密的贸易机密、商业信息和财务信息；
(5) 政府机构内部或政府机构之间的备忘录或信件；
(6) 一旦公开将使个人隐私遭到明显不正当侵害的人事、医疗和类似资料；
(7) 为执法目的而汇集的档案或信息。
(8) 金融 监管机构在监管过程中的报告；
(9) 涉及矿井的地质与地球物理信息与数据（包括地图）。
美国属于普通法系国家，判例在其法律体系中占据了核心地位。（b）条中包含了许多不确定概念，其具体含义需要法院通过解释才能得以明确。换言之，法院通过对这些例外的解释，实际上划定了媒体获取政府信息的权利范围。因此，要准确了解美国媒体可以获取信息的确切范围，必须研究重要的司法判例。由于例外(1) (4) (6) (7)项在实践中产生的争议最大，因此本文将重点研究法院对这些例外规定的解释，以及这些解释对媒体权利的影响。
二、国家安全例外
《信息自由法》（b）条例外1规定，根据行政命令被政府列入保密的信息，可以不予公开，因为这类信息的公开会给国家安全造成威胁。由于该例外对政府通过行政命令加以保密的信息一律免予公开，因而导致政府机构滥用这一例外规定，将许多不应列入保密的资料也列入保密，从而回避了公众的公开要求。1973年的“环境保护局诉明克案”（epa v. mink）③就暴露了这一问题。
1971年，华盛顿一家报纸报道称，尼克松政府在地下核试验是否可行问题上，收到了观点相互冲突的意见。报道刊登两天后，众议员明克提出申请，要求政府公开这些资料，但遭到了政府的拒绝。理由是这些资料属于政府保密的信息，根据《信息自由法》（b）条例外1的规定，政府可以不公开这些资料。于是，包括明克在内的32名议员向法院起诉，要求法院对这些资料进行秘密审查，以确定将这些资料列入保密是否适当。但是，最高法院拒绝了这一要求，因为《信息自由法》并未授予法院对政府的保密决定进行审查的权力。
由于政府机构有可能滥用行政保密制度，规避法律的公开信息规定，1974年国会修改了《信息自由法》，授权法院秘密审查政府对具体档案和文件的保密决定是否恰当。但是，该修正案规定的是法院可以进行审查，不是规定法院必须进行审查。而且，在实践中，美国法院也普遍不愿意对政府对具体档案和文件的保密决定是否恰当进行审查。因为它们认为，法官缺乏进行这种审查的专业知识。因此，如果媒体要以政府机构的保密决定不恰当为由要求公开信息，实际上很难得到法院的支持。
三、商业秘密例外
例外4免予公开的信息包括两类：商业秘密和机密财务信息。媒体与政府对于例外4的争议焦点，主要集中在对“机密财务信息”概念上。无论是“财务信息”这一概念，还是“机密”这一概念，都需要法院在具体案例中进行解释。1998年，《芝加哥 论坛 报》向联邦航空管理局申请查阅关于空中紧急医疗的资料。联邦航空管理局向该报提供了部分材料，但是删除了与具体紧急医疗事件相关的所有飞机的名称、航班号、飞机舵翼号、路线和标示。该局称，因为“事件发生时，飞机还处于创造利益的飞行之中”，所以这些数据是财务信息，按照例外4的规定可以不予公开。但是法院不同意这种看法，它认为，只有与商业 企业 的经营直接相关的材料才能免于公开。免于公开的信息本质上必须是商业性的，航班信息不符合这一标准，因此不属于财务信息。由此可见，法院对“财务信息”这一概念的解释是严格的，不是一切与商业利益有关的信息都是财务信息，而是那些与商业企业的经营直接相关的财务信息才是例外4项下的财务信息。
什么样的财务信息才能构成“机密”财务信息呢? 1973年，第二巡回法院在“国家公园和 自然 保护区协会诉莫顿案”（national parks & conservations association v. morton）④中对这一问题作了回答。法院认为，如果公开该财务信息将损害政府以后获得类似信息的能力，或者将对信息提供者的竞争力造成重大损害，那么该财务信息就是机密的。这一测试标准被此后许多判决广泛引用，并得到许多法院的支持成为主流标准。
四、个人隐私例外
个人隐私是美国 法律 一贯给予高度保护的利益，《信息自由法》也不例外。该法（b）条例外6规定，一旦公开将使个人隐私遭到明显不正当侵害的人事、医疗文件及类似文件可以不予公开。该例外包含了两个构成要素：一、该信息属于人事、医疗信息或类似文件；二、公开该文件会对个人隐私构成明显不正当的侵害。媒体与政府争议的焦点主要集中在对“类似文件”这一不确定概念的理解上。
1982年，最高法院在“国务院诉《华盛顿邮报》案”（state department v. washington post）⑤中对“类似文件”概念进行了解释。1979年9月，《华盛顿邮报》的记者获悉，伊朗革命政府的两名高官拥有美国护照。于是，该记者向国务院提出申请，要求获得可以证实或否定这一传言的资料，但遭到了国务院的拒绝。《华盛顿邮报》随即向法院提起诉讼，要求强制国务院提供相关护照文件。诉讼中，国务院辩称，该文件属于例外6所规定的“类似文件”，依法可以免于公开。这一主张最终得到了最高法院的支持。最高法院分析道，与其它八项比较具体的例外规定相比，国会对个人隐私的规定十分笼统，这表明国会希望政府机构和法院给予个人隐私以特别的重视。因此，对例外6规定的“类似文件”应作广义的解释，以充分体现国会的这一立法意图。最高法院提出了“类似文件”的测试标准：只要该文件“只适用于一个特定个人”，该文件就属于“类似文件”。根据这一测试标准，《华盛顿邮包》所申请的护照文件毫无疑问属于例外6规定的“类似文件”。最高法院进一步指出，衡量个人隐私是否会受到明显不正当侵害并无绝对的标准，作出决定应当权衡具体情形下公开的公共利益和不公开的隐私权益的重要性。⑥
五、执法信息例外
例外7规定，如果公开会导致下列任一后果，为执法目的而收集的文件或信息可以免于公开：（l）合理预期会妨碍执法；（2）会剥夺一个公民接受公正审判和判决的权利；（3）合理预期会构成对个人隐私的不正当侵害；（4）合理预期会暴露一个秘密来源的身份，以及秘密来源提供的信息；（5）会暴露执法调查或起诉的技术和程序，或者合理预期会冒违反法律的风险，或暴露执法调查或起诉的策略和原则；（6）合理预期可能危及他人的生命或人身安全。这一例外规定同样包含了两个构成要素：一、系争信息属于为执法目的收集的信息；二、公开该信息会导致（1）至（6）项中至少一项后果。
如果原始文件属于为执法目的而收集的信息，那么摘录这些原始文件的内容而形成的文件是否也属于可以免于公开的执法文件呢？最高法院在“联邦调查局诉艾布拉姆森案”（fbi v. abramson）⑦中对这一问题作了回答。艾布拉姆森是一名记者，他获悉尼克松曾命令联邦调查局收集其政敌的信息，于是向联邦调查局申请索取所有与这些“政敌”有关的资料。联邦调查局拒绝了其申请，认为公开这些资料会对个人隐私造成明显不正当的侵害。于是，艾布拉姆森向法院提起诉讼，要求强制联邦调查局公开这些文件。迫于压力，联邦调查局向他提供了一份84页的资料，但是，这些资料不仅内容有所删节，而且并不包含艾布拉姆森最需要的一份文件，即联邦调查局局长向总统的助理发送的备忘录。于是，他再次向法院提起诉讼，要求获得这份备忘录。地区法院支持联邦调查局的主张，但是上诉法院推翻了地区法院的判决，认为白宫不是执法部门，该备忘录并不是为执法目的而收集的信息，因此其不应享有例外7的豁免。最高法院调审了该案，最终撤销了上诉法院的判决。最高法院认为，虽然该份备忘录不是为执法目的而收集的信息，但是备忘录中所包含的信息却是由联邦调查局这一执法机构为执法目的而所收集的信息。如果某一信息最初是为执法目的而收集，那么之后，即便它被摘录入不是为执法目的而收集的文件，该信息仍然可以依据例外7免于公开。
媒体和政府机构的争议不仅围绕“执法信息”的含义展开，也围绕信息公开可能导致的六项后果的具体含义展开。在众多此类案件中，“司法部诉维护新闻自由记者委员会案”（department of justice v. reporter committee for freedom of the press）⑧是其中影响最大的一个案例。哥伦比亚广播公司的记者罗伯特·施纳克（robert schnake）向联邦调查局申请，要求调阅查尔斯·梅迪亚科（charles mediaco）的犯罪档案。联邦调查局拒绝了其申请，理由是根据例外7的规定，该档案属于执法信息，公开这些信息将构成对个人隐私的不正当侵害。地区法院的判决支持了联邦调查局的主张，但上诉法院推翻了这一判决。上诉法院认为，该档案已经可以从州和当地政府获得，因此该档案已经不存在例外7所保护的隐私利益。最高法院一致否决了上诉法院的判决。最高法院认为，联邦调查局的 电子 信息系统与地方法院和警察局所公开的犯罪档案存在着重要区别，其中最重要的一点就是联邦政府能够收集并整合个人的大量信息。如果这一能力被滥用，将对个人的隐私权造成重大危害。因此，为了避免对个人隐私构成明显不正当的侵害，即使该档案信息已经可以从州和地方政府获取，联邦调查局仍然可以免于公开这类信息。⑨
显然，最高法院在该案中对例外7第3项个人隐私例外作了对例外6更为宽泛的解释。总体而言，由于例外7为执法机构拒绝公开其掌握的信息提供了广泛的法律依据，再加上法院倾向于对该例外作扩大解释，使得媒体要获得执法信息变得相当困难。
通过对以上判例的分析，我们可以清楚地看到，法院对（b）条“豁免公开信息例外”的解释，在确定媒体获取政府信息的权利范围上起着重要的作用。在这些案例中，法院需要对牵涉其中的各种重大公共利益和私人利益进行谨慎的政策考量，并力图达成正确的利益平衡。总体而言，在案件仅涉及媒体和政府机构本身的利益冲突时，法院倾向于保护媒体获取信息的权利；而当案件还涉及或仅涉及第三方的商业秘密、个人隐私等私人利益时，法院倾向于给予第三方的私人利益更多的保护，而对媒体的权利给予较多限制。
注释
参见（美）唐·r·彭伯：《大众传媒法》，张金玺、赵刚译，
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