新中国广播电视法制建设回溯

关键词： 广播电视法制 中国

　　中国的广播电视是党和人民的喉舌，承载着重大的社会责任和 历史 使命，广播电视事业既是意识形态，又是 经济 形态，有产业功能。融 政治 、经济、文化、科技、社会服务多种元素于一身，集政治属性、经济属性和文化属性于一体。

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　　第一个阶段：1949年到1956年 新中国成立后，党和政府极为重视广播事业的发展及法制建设。1949年成立广播事业局加强对人民广播事业的领导；1950年4月发布《关于建立广播收音网的决定》，这对于改进广播工作，加强党和人民群众的联系有着重要意义。

　　第二个阶段：1956年到1966年 广播事业受“左”的影响，走过一些弯路。1963年8月，在北京首次召开全国优秀广播节目欣赏会，并起草了《优秀广播节目标准（草案）》。1964年第八次全国广播工作会议召开，着重讨论了中央广播事业局制定的《宣传业务整改提纲（草案）》，提出了改进节目的意见，在动员社会力量办广播等方面作了一些尝试。

　　第三个阶段：1966年5月到1976年10月 中国的广播电视事业经历了长达十年的“文化大革命”，新闻宣传中受“左” 的错误倾向影响，广播电视法制建设处于停滞状态。

　　第四个阶段：1976年10月到1986年 1976年10月粉碎“四人帮”，1978年中共十一届三中全会确立了坚持四项基本原则，坚持改革开放、以经济建设为中心的路线、方针、政策。广播电视事业取得了很大的成就，恢复和加强批评报道，开创了良好的舆论环境。1986年1月，广播电影电视部成立部法规领导小组并在部政策研究室成立法规处。

　　第五个阶段：1986年至今广播电视法制建设进入新的发展时期：

　　（1）1986年至1990年 明确了广播电视法制建设的指导思想，组建了立法机构，1988成立政策法规司，制定立法工作计划。

　　（2）1991年至1995年 针对有线电视、卫星电视接收等新技术带来的问题制定相应 法律 法规，加强了广播电视系统依法管理制度。1995年成立部知识产权保护办公室。

　　（3）1995年至2002年 广播电视法制建设工作处于调整、清理、完善、加强状态，逐渐适应新形势下广播电视发展的需要。

　　（4）2003到2005年 2003年国家广电总局启动了《广播电视传输保障法（草案）》起草工作，2005年上报国务院。

　　（5）2007年 国务院法制办、国家版权局、广电总局开展《广播电台、电视台法定许可播放录音制品支付报酬办法》的立法调研，促进《付酬办法》尽快制订出台。

　　（6）2009年 发布了《互联网视听节目服务管理办法》，在信息时代，与时俱进，将 网络 视听节目管理纳入法制化轨道。

　　一、我国广播电视法制建设的调整范围和体系

　　（一）我国广播电视法的调整范围

　　目前我国还没有制定专门的广播电视法，这里所提到的广播电视法是泛指由国务院制定和颁布的关于广播电视活动的法律规范和国家广播电影电视是总局依照宪法和有关法律制定的调整广播电视活动中的各种社会关系的行政法规和管理性规章。概括起来，广播电视法的调整对象和调整范围包括以下五个方面：一是广播电视运营机构之间的权利义务关系。广播电视法限制广播电视运营机构的所有权过度集中、禁止垄断和不公平竞争、合理分配广播电视频率资源。二是广播电视运营机构与国家之间的权利义务关系。广播电视运营者可以依法监督国家机构及其工作人员，国家机构可以依法监管广播电视运营秩序。广播电视法规定了广播电视的许可、监管、处罚、救济等制度。三是广播电视运营机构与公民之间的权利义务关系。广播电视运营者应当维护公民的合法权益，方便公众接收，允许公众最大限度地通过广播电视媒介发表意见主张。广播电视法规定了广播电视的普遍服务、协商服务、更正报道等制度。四是广播电视运营机构与其工作人员之间的权利义务关系。广播电视运营者应当为其工作人员提供必要的工作环境和条件，其工作人员应当约定要求保质保量完成工作任务。这主要由劳工法、劳动合同法予以调整，广播电视法对广播电视运营者的领导人在公民身份、道德品质、政治面貌等方面有特别的要求。五是因广播电视报道而引起的公民之间的权利义务关系。广播电视法要求广播电视媒介客观准确平衡报道各方面的意见，被报道的公民有反驳抗辩的权利。[1]

　　（二）我国广播电视法律制度的体系

　　目前我国已基本形成了由《广播电视管理条例》、《广播电视设施保护条例》等法律规定构成的广播电视法规体系，分为宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章五个层次。

　　1、宪法层次 国家发展为人民服务、为社会主义服务的新闻广播电视事业（第22条）；公民享有言论、出版等政治自由（第35条）；公民有进行科研、文艺创作和其他文化活动的自由（第47条）。

　　2、法律层次 包括民商法、经济法、行政法、社会法、刑法、诉讼法等。比如民商法中有民法通则、合同法、物权法、著作权法等涉及到广播电视；经济法中有广告法、证券法、消费者权益保护法、价格法、反不正当竞争法、反垄断法等涉及到广播电视；行政法中有行政处罚法、行政许可法、行政复议法、治安管理处罚法等涉及到广播电视；社会法中有环境保护法、气象法、语言文字法、未成年人保护法、 教育 法、残疾人保障法、老年人权益保护法等涉及到广播电视；刑法中规定了破坏广播电视设施罪等相关罪名。

　　3、行政法规层次 目前主要有五件行政法规：（1）1997年发布的《广播电视管理条例》，对广播电台、电视台的设立，广播电视传输覆盖网的设立，广播电视节目制作播放等进行了全面的规定。（2）2000年发布的《广播电视设施保护条例》，对广播电视设施安全维护进行了规定。（3）1993年发布的《卫星电视广播地面接收设施管理规定》，对卫星接收设施的生产、销售、安装、使用环节进行了规定。（4）1990年发布的《有线电视管理暂行办法》，对有线电视系统的设立、节目转播等进行了规定。（5）1990年发布的《卫星地面接收设施接受外国卫星传送电视节目管理办法》，对卫国卫星电视节目落地范围、卫星接收设施安装使用等进行了规定。

　　4、地方性法规层次 主要是各省（区、市）、省会市及国务院批准的较大的市人大及其常委会制定的广播电视法规，共有20多件。1989年吉林省制定的《吉林省广播电视管理条例》是我国第一部广播电视地方性法规

　　5、部门规章和地方政府规章层次 目前广播电视部门规章有30多件，地方政府规章有10多件。

　　我国广播电视的法规数量很多，但法律效力等级较低；有的法规过于宽泛粗糙，缺乏可操作性；有的法规之间有重叠、不一致的规定；有的法规文件缺乏必要的法律授权。经过一段时间的集中清理，这些问题已经逐步得到了解决。

　　二、我国广播电视法律制度的主要内容

　　我国广播电视法律制度的主要内容涉及：广播电台、电视台的设立和布局；广播电视事业所有制改革；广播电视节目制作、传播管理；广播电视传输覆盖网管理和广播电视设施保护、广播电视从业人员制度、广播电视涉外制度等。

　　（一）广播电台、电视台的设立和布局

　　1997年国务院颁布的《广播电视管理条例》明确了我国设立广播电台、电视台，应当具备下列条件：（1）有符合国家规定的广播电视专业人员；（2）有符合国家规定的广播电视技术设备；（3）有必要的基本建设资金和稳定的资金保障；（4）有必要的场所。审批设立广播电台、电视台，还应当符合国家的广播电视建设规划和技术发展规划。国家禁止设立外资经营、中外合资经营和中外合作经营的广播电台、电视台。对擅自设立广播电台、电视台、教育电视台、有线广播电视传输覆盖网、广播电视站的予以取缔，没收设备，并处以罚款。

　　（二）广播电视事业所有制改革进程

　　多年来，我国广播电视事业实行事业单位、 企业 化管理的运行模式。广播电视事业所有制改革经历了三个阶段：

　　第一阶段：1958年到1983年 广播电视事业由国家垄断向行政性垄断发展阶段。我国的广播电视是国家垄断事业，完全由国家财政拨款办电视，国家的政治和经济形势决定着广播电视的生死存亡。这个时期的电视指导方针是以中央为主，地方为辅。1983年在广播电视机构的性质和职能问题上，提出了“双重职能”的思想，即中央和地方各级广播电视机构既是新闻宣传机关，又是事业机关，中心工作是宣传，形成了新闻宣传、事业建设和行业管理“三位一体”的管理体制。

　　第二阶段：1985年到1999年 广播电视事业行政性垄断下的相对自由竞争阶段。1985年上海市广电局开始在上海电台、电视台实行经济承包责任制，拉开了广播体制改革的序幕。1997年上海市政府授权市广电局作为上海广电系统国有资产的委托代理人，对国有资产进行运营管理。1999年，我国第一家广电集团——无锡广电集团挂牌成立，采用了事业单位、企业化管理的模式。

　　第三阶段：2000年至今 广播电视事业从相对自由竞争向经济性垄断过渡阶段。2001年中办、国办《关于转发（中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见）的通知》规定：报业集团、广电集团属于事业性质，发行集团、电影集团属于企业性质。经国家广电总局批准成立的广电集团都采用事业单位、企业化管理的模式。在广播电视领域企业单位主要有国有独资企业、有限责任公司、上市公司等企业形式，主要从事影视剧、 音乐 、科技、 体育 、娱乐等节目制作以及广播电视传输介入活动。

　　广播电视所有制改革的目的是要以市场为导向、以资产为纽带、明确产权关系、优化资源配置、重组管理体制，在整体上以经济性垄断代替行政性垄断，从而应对入世后，国外传媒的渗透和冲击。

　　（三）广播电视节目制作、传播管理

　　广播电视节目制作、传播管理涉及禁播、审查规定、限制播放规定、直播和群众参与直播节目规定等。

　　1、禁播规定 《广播电视管理条例》明确规定了禁播内容：（1）危害国家的统一、主权和领土完整的；（2）危害国家的安全、荣誉和利益的；（3）煽动民族分裂，破坏民族团结的；（4）泄露国家秘密的；（5）诽谤、侮辱他人的；（6）宣扬淫秽、迷信或者渲染暴力的；（7） 法律 、行政法规规定禁止的其他内容。

　　2、审查规定 我国对广播电视节目审查制度包括两种：（1）播出机构审查，即广播电台、电视台对其播放的节目内容进行播前审查、重播重审，付费频道开办机构对付费频道的节目内容进行播前审查、重播重审，播出机构一般设有编辑委员会；（2）政府部门审查，对用于广播电台、电视台播放的境外电影、电视剧，由国务院广播电视行政部门进行审查批准；用于广播电台、电视台播出的境外其他节目，由国务院广播电视行政部门或其授权机构审查批准。

　　3、限制播放规定，涉及涉案剧、广告节目的限制播放：（1）涉案剧限制播放 2004年4月19日，国家广播电影电视总局下发了《关于加强涉案剧审查和播出管理的通知》规定，所有电视台的所有频道（包括上星频道和非上星频道）正在播出和准备播出的涉案题材的电视剧、电影片、电视电影，以及用真实再现手法表现案件的纪实电视专题节目，均安排在每晚23：00以后播放，特殊需要的需向总局专项报批；（2）广告节目限制播放 依据《广播电视广告播放管理暂行办法》的规定：广播电台、电视台每套节目中每天播放公益广告的数量不得少于广告总播出量的3%。每套节目每天播放广播电视广告的比例，不得超过该套节目每天播出总量的20%。其中，广播电台在11：00—13：00之间、电视台在19：00—21：00之间，其每套节目中每小时的广告播出总量不得超过节目播出总量的15％，即9分钟；播放广播电视广告应当尊重大众生活习惯，不得在6：00—7：00、11：30—12：30以及18：30—20：00之间人们用餐时播放容易引起受众反感的广告，如 治疗 痔疮、脚气等类药品及卫生巾等卫生用品的广告。

　　4、直播节目规定，涉及重要政务新闻、群众参与的直播节目的规定；（1）重要政务新闻的直播规定 包括重大 政治 会议报道直播： 中国 共产党每届每一次党代会；全国人大和政协每届每一次代表大会报告直播等；各类政务会议报道；领导同志出访、接见外宾活动的报道；推行政务公开活动的报道。如 农村 村务公开、乡镇政权机关的政务公开等。（2）群众参与的直播节目规定 依据1999年广电总局发布《群众参与的广播电视直播节目管理暂行办法》规定，开设群众参与的直播节目，必须经过审批、备案；必须具备“延时装置”、“储存电话”等技术保障措施；对导演、导播、电话编辑、节目监制等编播人员都有一点要求；有比较完善的节目操作程序和管理规定；有处理不测情况的应对预案等。未经批准擅自开设直播节目的要责令立即停止，通报批评。发生政治性事故的，应当暂停节目，予以行政处罚，对负责人和责任人予以行政处分。

　　（四）广播电视传输覆盖网管理和广播电视设施保护

　　1、广播电视设施管理，依据《广播电视设施保护条例》规定，任何单位和个人均有保护广播电视设施的义务。禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏广播电视设施。任何单位和个人对危害广播电视设施的行为，均有权制止并向有关部门报告。《刑法》在“危害公共安全罪”中设定了“破坏广播电视设施罪”（第124条），破坏广播电视设施、公用电信设施，危害公共安全的，处三年以上七年以下有期徒刑；造成严重后果的，处七年以上有期徒刑。并规定了过失犯罪的处罚。

　　2、有线广播电视管理 有线电视台、有线电视站管理播放的电视节目必须符合有关法律、法规和国家有关部门关于电视节目和录像制品的规定。严禁播映反动、淫秽以及妨碍国家安全和社会安定的自制电视节目或者录像片。必须完整地直接接收、传送中央电视台和地方电视台的新闻和其他重要节目。用于国防、公安、国家安全业务的有线电视系统由中国人民解放军有关部门、公安部、国家安全部分别管理。

　　3、卫星广播电视接收管理 依据《卫星地面接收设施接受外国卫星传送电视节目管理办法》规定，国家对卫星地面接收设施实行审批制。境外加扰卫星电视节目的接收范围限于：（1）三星级或国家标准二级以上的涉外宾馆；（2）专供外国人和港、澳、台人士办公或居住的公寓，可申请设置卫星地面接收设施接收卫星传送的境外加扰娱乐节目；（3）级别较高，规模较大的 教育 、科研、新闻、 金融 、经贸等确因业务工作需要的单位，可申请设置卫星地面接收设施接收与本单位业务相关的境外加扰专业节目，个人不得安装和使用卫星地面接收设施。严禁将所接收的外国卫星传送的电视节目在国内电视台、有线电视台、录像放映点播放或者以其他方式进行传播。

　　（五）广播电视从业人员制度

　　根据2004年广电总局颁发《广播电视编辑记者、播音员主持人资格管理暂行规定》，我国对广播电视编辑记者、播音员主持人等实行资格认定制度。其在执业活动中享有的权利主要有五项：（1）以所在的制作、播出机构的名义从事广播电视节目采访编辑或播音主持工作，制作、播出机构应当提供完成工作所必需的物质条件；（2）人身安全、人格尊严依法不受侵犯；（3）参加继续教育和业务培训；（4）指导实习人员从事采访编辑、播音主持工作；（5）依法享有的其他权利。同时应当承担八项义务有八项：（1）遵守法律、法规、规章；（2）尊重公民、法人和其他组织的合法权益；（3）坚持正确的舆论导向；（4）恪守职业道德，坚持客观、真实、公正的原则；（5）严守工作纪律，服从所在机构的管理,认真履行岗位职责；（6）努力钻研业务，更新知识，不断提高政策理论水平和专业素养；（7）树立良好的公众形象和健康向上的精神风貌；（8）依法应当履行的其他义务。

　　根据《广播电视播出机构中的共产党违反宣传纪律党纪处分暂行规定》，广播电视播出机构工作人员和共产党员违反宣传纪律的行为包括十个方面：违反政治纪律、宣扬邪教、泄露国家秘密、危害国家安全、或者损害国家荣誉和利益、违反民族政策和宗教政策、播出淫秽、赌博等内容、违反新闻真实性原则、侵犯他人人身权利或其他合法权利、工作中失职或者严重不负责、以及违反有偿新闻等宣传管理规定。处理方式主要是行政处分和党纪处分。

　　（六）广播电视涉外制度

　　1、境外资本和投资者准入规范 我国法律禁止设立外资经营、中外合资经营和中外合作经营的广播电台、电视台。2005年《关于文化领域引进外资的若干意见》规定：禁止外商投资设立和经营新闻机构、广播电台（站）、电视台（站）广播电视传输覆盖网、广播电视节目制作及播放公司、利用信息 网络 开展视听节目服务等。

　　我国广播电视领域对外实行有限开放政策：一是允许通过贷款等方式，利用境外资金投入广播电视建设，如宁夏、青海等地利用日元贷款建设广播电视基础设施；二是允许境外机构设立驻华广播电视办事机构。2004年广电总局的《境外机构设立驻华办事机构管理规定》对此进行了全面规范。广电总局已批准韩国广播公司、新加坡新传媒集团等在我国设立办事机构；三是允许境内电台、电视台引进播出境外节目，允许中外合作制作（联合制作、谢志制作、委托制作）电视剧、电视动画片等广播电视节目等。[2]

　　2、境外节目播放比例进行规定 2004年广电总局颁发的《境外电视节目引进、播出管理规定》规定：电视频道每天播出的境外影视剧，不得超过该频道当天影视剧总播出时间的25%；每天播出的其他境外电视节目，不得超过该频道当天总播出时间的15%；未经广电总局批准，不得在黄金时段（19：00—22：00）播出境外影视剧。2003年《广播电视有限数字付费频道业务管理暂行办法》规定：付费频道播出境外的电影、电视剧及动画片的时间不得超过该频道当天总播出时间的30%，不得以任何形式转播境外广播电视节目频道或栏目。我国 台湾 地区要求无线广播电视播出本地自制节目不得少于70%，有线广播电视播出本地自制节目不得少于20%。

　　3、境外记者到境内采访管理 依据1990年国务院《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》的规定：外国常驻记者、外国短期采访记者、外国常驻新闻机构，在中华人民共和国境内从事新闻采访报道业务的必须：（1）必须遵守中华人民共和国的法律、法规。（2）应当在注册的业务范围或者商定的采访计划内进行业务活动。（3）应当遵守新闻职业道德，不得歪曲事实、制造谣言或者以不正当手段采访报道。（4）不得进行与其身份和性质不符或者危害中国国家安全、统一、社会公共利益的活动。

　　5、外国人参加广播电视节目制作活动管理 依据国家广播电影电视总局《外国人参加广播影视节目制作活动管理规定》，在有特殊需要或国内缺少相关人员的情况下，可聘请外国人参加广播影视节目制作活动，包括除新闻类以外的广播电视节目（含专题、综艺、外语教学类等）、电视剧、电影片的制作以及以制作广播电视节目为目的的各类文艺演出。但是要注意：（1）广播电台、电视台不得聘请外国人主持新闻类节目，包括新闻、新闻评论、新闻专题等。（2）广播电台、电视台经批准聘请外国人以专家身份参加外语教学节目并付给报酬的，纳入聘请外国文教专家系列管理，并按国家有关规定办理相关手续。（3）原则上外国留学生不得参加广播影视节目制作活动。因节目制作需要邀请外国留学生参加临时性广播影视节目制作的，制作单位应事先征得学生所在学校同意。

　　总之，中国的广播电视事业取得了巨大的成就，时至今日，广播电视已经 发展 成为包含地面广播电视、有线广播电视、卫星广播电视、互联网广播电视等传播方式复杂而庞大的门类，与之相适应，中国建立了广播电视许可制度、所有权制度、节目标准制度、网络制度、用户制度、从业人员制度，基本适应广播电视事业的发展需要，但面临三网合一、三屏合一的发展趋势，中国仍要加快广播电视的立法速度，强化依法行政，全面实施普法教育计划，增强版权意识以适应广播电视飞速发展的需求，可以说，中国在广播电视法制建设上依然任重道远。

[注释]
[1]涂昌波：《广播电视法律制度概论》，

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